“우리나라는 도시자영업자와 소상공인 등 이른바 중·하위계층만 고교 교육비 지원을 못 받는 기형적인 구조다. 완전 고교 취학에 가까운 상황을 볼 때 고교무상교육을 시행해야 한다.”

송기창 숙명여대 교수는 국가의 경제 수준, 국민의 인식 수준, 고교무상교육을 바라보는 정치권의 성숙도 등을 볼 때 이제는 고교무상교육을 시행할 시기가 됐다며 소득계층별로 불평등한 교육비 부담구조와 무상복지 확대로 학비만 유상인 기형적인 구조를 고교무상교육 시행을 통해 개선해야 한다고 강조했다.

송 교수는 당장 올 2학기부터 고교무상교육을 시행하겠다는 유은혜 교육부 장관의 의지에 따라, 관련 재원 추계와 마련 방안 연구 결과를 지난 19일 한양대에서 발표했다. 발표자료에 의하면 고교무상교육에 총 2조원 가량의 예산이 필요하며 예산 마련법으로 지방교육재정교부금 인상과 (가칭)교육비지원특별회계 설치를 제안했다.

“교부금을 0.8% 정도 인상하면 2조원을 만들 수 있다. 아니면 한시법으로 올해 만료하는 유아교육지원특별회계법을 (가칭)교육비지원특별회계로 변경하여 유아교육비와 고교무상교육비를 담당하게 하면 된다.”

그러면서도 사립유치원 사태와 같은 갈등이 일어날 것을 경계했다. 학부모에게 지원할지, 학교에 지원할지에 따라 지원금이냐 보조금이냐 등 예산의 성격이 달라지기 때문이다. 또 다양한 형태의 사립학교에는 얼마만큼을 지원할지의 문제, 사립고교가 관청의 예산으로만 운영하게 되면서 특수성이나 자율성이 없어지게 될 문제도 생길 것으로 예상했다. 시행 전에 미리 대책을 마련하라는 것이다.

“가장 좋은 시기는 2020년 1학기 시행입니다. 당장 올 2학기에 시행하겠다고 하니 추경을 해야 하는 상황이 발생했잖아요. 혼란의 시작일지도 모릅니다.”

고교무상교육은 국가적으로 지속해야 할 사업이므로 안정적 예산 확보의 중요성을 강조한 송 교수는 "교육 문제를 부처 싸움으로 접근하지 말고 국가의 미래에 있어 중요한 분야라는 인식으로 바라보길 바란다"고 덧붙였다.

다음은 송기창 교수와의 일문일답.

 도시자영업자, 소상공인 등 중하위계층만 고교 교육비 부담 현실

완전 고교 취학에 가까운 현실..."지금이 고교무상교육 시행 적기"

▲18대, 19대 대통령선거 공약으로 고교무상교육이 등장했고, 마침내 2019년 2학기부터 고3을 시작으로 시행에 들어간다. 고교무상교육이 필요하다고 보는가.

우리나라 고등학교 진학률은 99.7%이고, 고등학교 취학률 93.7%이다. 완전 취학에 가깝다. 이 상황을 두고 두 가지 견해로 나누어진다. 하나는 가만히 놔둬도 취학하는 데 굳이 무상교육을 할 필요가 있냐는 것이고 다른 하나는 이미 완전 취학에 가까우니 무상교육을 해야 한다는 것이다.

지원을 못 받는 사람만 선별해 지원하자는 주장도 있다. 그래서 연구를 해 보니 실제 지원을 못 받는 계층은 도시자영업자와 소상공인 같은 중하위계층이더라. 이 비율이 50% 정도로 정작 지원을 받아야 할 사람이 지원을 받지 못하는 기형적인 구조로 되어 있는 것을 확인할 수 있었다.

대기업 등 이른바 좋은 회사에 다니는 가정, 공무원 가정, 튼튼한 중소기업 재직 가정 등 중상위 계층은 고용하는 곳에서 자녀 교육비를 지원하고, 기초생활수급자, 차상위계층, 한부모 가정, 탈북자, 특성화고 재학생, 농어업인 자녀 등은 국가에서 이미 지원하고 있다.

나의 고민은 중상위 계층까지 국가에서 지원하면 기업에서 지원하는 교육비와 국가에서 지원하는 교육비가 겹치게 된다는 점이다. 그럼 기업이 이 돈을 과연 철회할까? 그렇지 않다. 노조 등의 영향으로 이는 교육복지비 등 다른 방식으로 결국 가정에 지원될 것이다. 그럼 기업에서 부담하던 것도 국가가 부담해야 한다. 이럴 필요까지 있는지 의문이 들긴 한다. 그럼에도 불구하고 선별 복지를 하면 행정비용이 추가로 드는 문제가 있다. 이런저런 상황을 종합해 가정해보니 모두 무상으로 하는 게 낫겠다는 판단이다.

▲국가적으로 비용적인 부담이 크진 않겠나.

우리나라 경제 규모는 36개 OECD 가입 국가 중에서 11위권 정도이다. 1인당 GDP도 3만불을 넘었다. 3만불 넘으면 선진국이라 하더라. 그런데 부끄럽게도 OECD 가입 국가 중에서 우리나라만 무상교육을 안 한다. 우리보다 경제규모가 작아도 다들 하고 있다. 국가적으로 큰 문제는 없을 것으로 생각한다.

지원 범위...중학교와 동일하게 입학금, 수업료, 교과서비, 학교운영지원비

무상복지 우선 교육감 선거로 교육본질인 교육비가 유상인 기형적 형태로

▲고교무상교육의 범위를 정하기도 쉽지 않아 보인다. 교수님이 제안한다면.

대개 의무교육은 무상교육이다. 헌법에도 의무교육은 무상으로 한다고 되어 있다. 그러나 무상교육이 모두 의무교육은 아니다. 고교무상교육은 의무교육이 아니지만, 무상의 범위를 어떻게 할 것인지 정하는 것은 의무교육과 마찬가지로 쟁점이 될 수 있다.

이는 현재 무상교육을 시행하는 중학교의 경우를 참고하면 될 것으로 보인다. 2002년 중학교 무상교육이 도입되었지만 현재까지 완전 무상은 이루지 못했다. 당시에는 입학금, 수업료, 교과서비용만 무상이었고 학교운영지원비은 유상이었으나 2010년 헌법재판소는 학교운영지원비도 수업료의 일종이라는 판결을 내리면서 현재 학교운영지원비까지 무상교육 범위에 들어가 있다. 체험활동비, 수학여행비, 방과후학교, 급식비 등은 수익자 부담 경비로 복지 예산에서 충당하고 있다. 이 복지 항목을 교육감들이 무상으로 하겠다고 선거공약에 넣는 것이다.

고등학교 무상교육 역시 국가에서는 중학교와 마찬가지로 입학금, 수업료, 교과서비, 학교운영지원비 정도를 지원하는 것이 맞는다고 본다. 아직 수익자부담비용까지 국가가 일률적으로 지원할 상황은 아닌 것으로 판단한다.

▲국가는 학비를 먼저 지원하고 여건이 되면 급식 등 복지 분야를 지원하는 것이 맞는 것으로 보인다. 그런데 우리나라는 무상급식 등 복지 분야에서 무상시리즈가 먼저 시작되고 있다. 왜 이런 구조가 되어버렸나.

교육감 선거가 시작되면서 교육비 지원과 복지 지원의 역전 현상이 나타났다. 교육은 국가의 의무이므로 국가가 교육비 지원을 공약해야 하고, 복지 분야는 국가의 의무가 아니므로 교육감들이 지방선거 공약으로 낼 수 있다. 그래서 무상급식, 무상교복, 수학여행비 지원 등의 공약이 등장했고 이 공약을 내건 후보자가 당선되면서 공약이 시행된 것이다. 교육 본질에 해당하는 것은 유상이고 비본질에 해당하는 것은 무상이 된 기형적인 구조를 가져왔다.

▲지난 19일 발표한 보고서를 보니 고 1, 2, 3학년 모두 무상교육을 시행할 경우 약 2조원 정도의 비용이 들 것으로 예상했다. 그러면서 재정확보방안으로 지방교육재정교부금 인상과 (가칭)교육비지원특별회계 설치를 제안했다. 지방교육재정교부금 인상을 위해 내국세율을 20.46%에서 21.26%로 0.8% 상향해야 한다고 밝혔는데.

2019년 기준으로 교부금 산정의 기준이 되는 내국세가 255조원 정도 되는데 고교무상교육에 필요한 비용 2조원이 0.8% 정도의 비율이다. 그러나 실제로는 2조원이 안 든다. 이미 국가가 학비보조수당, 특성화고 지원금, 교육급여 지원금 등에 5000억원 정도 지원하고 있기 때문이다. 결국 1조5000억원 정도가 필요하다고 생각하면 된다.

내가 2조원을 이야기한 것은 기존에 지원하기 위해 부처별로 배정하던 5000억원을 차라리 무상교육의 틀 안으로 통합하여 교육부에 통째로 주는 게 낫다는 판단에서이다. 그럼 교육부는 교육청별로 학생 수에 맞춰 예산을 분배하고 교육청은 예산을 직접 관할 학교에 지원하는 구조로 생각하면 된다. 예산 사용의 중복 우려도 없고 행정력의 낭비도 줄 것이다.

▲전체적인 인구감소 흐름에 따른 학령인구 감소로 인해 현재의 교육재정 총량만 유지하면 자연히 학생 1인당 교육비가 올라 해결될 문제라며 교부율 인상을 반대하는 주장이 있다. 이에 대한 생각은?

논리적으로는 타당해 보이지만 단순한 문제가 아니다. 가장 큰 문제는 계속 오르는 인건비이다. 일반 지자체의 경우 인건비 비중이 15~20% 정도이지만 교육 예산에서는 60% 정도 차지한다. 1년에 인건비만 1조 5천억원에서 2조원 정도 늘어나는 상황이다. 교육 예산을 내국세 비율로 연동해놓으니 감당이 되는 것이다. 인건비가 오르는 만큼 세금도 늘어나기 때문이다. 만약 총액으로 규정해 놓으면 인건비가 오르는 만큼 교실로 가는 돈이 깎인다고 보면 된다. 일정 금액으로 총량을 유지하자고 하면 결국 몇 년 안 가서 교육은 파탄 날 것이다.

▲인구 감소에 따라 학령인구도 줄고 있다. 그 때문에 교육예산은 증액보다는 감액해야 하는 것이 아니냐는 의견도 있다.

현재 학령인구 감소가 큰 문제이긴 하다. 그렇다고 교육 재정을 감액해야 한다는 논리는 위험하다. 현재 최적의 교육 서비스를 학생에게 제공하고 있다면 당연히 감액해야 하지만 그렇지 않은 게 현실이다. 교육의 질을 높이려 할수록 국가가 할 일이 많아진다. 이는 1인당 교육비가 점점 늘어난다는 의미이다. 현실적으로 인구가 줄지 않는 상황에서 1인당 교육비를 늘리는 것은 쉬운 일이 아니다. 어떻게 보면 현재 학령인구 감소로 인해 교육비의 증액 없이 교육의 질을 높일 수 있는 장점이 있다. OECD 기준으로 봐도 현재 우리나라의 교육 여건은 그리 좋은 상황이 아니므로 당분간은 현재 수준 이상으로 교부율을 유지해야 한다.

▲보고서에 (가칭)교육비지원특별회계를 설치·운영하자고 했다. 누리과정교육비 지원을 위해 한시적으로 설치한 유아교육지원특별회계법의 시한을 철폐하고 법을 개정해 고교무상교육비까지 포함하는 내용을 담은 것으로 보이는데.

유아학비 지원을 위한 유아교육지원특별회계법이 올해 말에 한시법으로 종료된다. 그러나 현 상황에서 교육부나 기재부는 이를 연장할 수밖에 없다고 본다. 유아교육지원도 결국엔 학비지원이다. 고교무상교육도 학비지원이니 (가칭)교육비지원특별회계를 만들어 통합 관리하자는 것이다.

▲그러면서, 전제로 “재정 중립성의 원칙에 따라 고교 무상교육 지원을 위해 기존 교육세 수입액에서 특별회계로 전입되는 금액(내국세의 0.81%)을 반드시 지방교육재정교부금 내국세 교부율 조정(20.46%->21.27%)으로 보전되어야 한다”고 주장했다. 자세한 설명이 필요해 보인다.

지방교육재정교부금에는 3조3000억원의 교육세가 포함돼 있다. 교육세 중 2조1000억원 정도를 (가칭)교육비지원특별회계로 옮겨서 고교무상교육비와 유아교육비를 충당하자는 것이다. 그러면 지방교육재정교부금에 2조1000억원이 비어 버리므로 이를 추가해줘야 한다는 뜻이다. 그게 계산해보니 0.81% 정도 된다. 내국세 교부율을 조정해 메워야 한다는 의미이다.

사립고 지원 방식, 지원 수준 등에서 갈등 생길 것..."예견 가능한 문제 미리 대책 세워야"

▲사립고교에 무상교육을 시행하는 것이 생각처럼 쉬운 일은 아닌 것으로 보인다. 예견되는 문제가 있다면.

사립고교에 대한 무상교육비를 지원금의 형식으로 지원할지 보조금의 형식으로 지원할지 정확히 해야 할 것이다. 안 그러면 현재 사립유치원과 같은 갈등이 생길 수 있다.

부모에게 바우처를 주고 특목고를 가든 자사고를 가든 일반고를 가든 공립을 가든 알아서 하도록 하는 방식과 학교에게 학생 수 만큼의 비용을 직접 지원하는 방식으로 나뉠 수 있다는 뜻이다. 이 경우 지원금의 범위를 어느 수준으로 할 지에 대한 논의도 있어야 한다. 자사고 같은 경우도 국공립과 마찬가지로 전액을 지원할지, 아니면 국공립 수준의 금액을 지원하고 나머지는 학부모가 감당하게 할지 아니면 지원대상에서 제외할지 등 해결해야 할 과제가 많다.

일반 사립고교에는 또 하나의 고민이 생길 것이다. 현재 이들 학교는 재정결함보조금을 받고 나머지는 수업료와 학교운영지원비 등 자체적으로 학생들에게 받는 돈이 있다. 고교무상교육이 시행되면 교육청에서 주는 돈만으로 학교를 운영해야 한다. 일반 사립고교 입장에선 답답하게 느낄 가능성이 높다. 결국 돈의 지원으로 인해 관청의 관여가 깊어지면서 사립고교의 특수성이나 자율성이 없어지는 문제도 생길 것으로 예상할 수 있다. 이러한 문제는 예견할 수 있으므로 대책을 세워두는 게 바람직해 보인다.

올 2학기 추경 혼란 가져올수도..."부처 간 싸움으로 변질되지 않길"

▲고교무상교육을 안정적으로 시행하고 유지하는 데 가장 이상적인 시나리오는 무엇이라 생각하나.

개인적으로 2020년 1학기부터 시행하는 게 가장 좋다고 본다. 지원 대상은 학년별이든 전면이든 예산에 따라 하면 상관없어 보인다. 그러나 갑자기 올 2학기부터 시행하겠다고 앞당긴 것은 준비에 여러 차질이 생길 것이다. 대표적으로 이미 올해 예산 편성은 끝난 상태라 추경을 짜야 하는 번거로움이 있다.

재정을 만드는 것은 두 가지이다. 내국세를 올리거나 교육세를 올리는 것이다. 그래야 교육 예산 속에서 해결하든 (가칭)교육비지원특별회계를 만들든 할 수 있다. 그러나 고교무상교육비로 2조원 정도 만드는 것은 정부의 의지만 있다면 아주 어려운 일은 아니라고 생각한다.

▲마지막으로 남길 말이 있다면.

고교무상교육은 꼭 시행해야 한다. 민간에서 어느 정도 부담하고 있으니 국가가 나설 필요가 없다고 하는 논리라면 국가는 민간에 맡겨놓고 뒷짐 지고 있으면 된다. 국가의 책무에 어긋나는 일이다.

항간에 최근 교부금이 늘었으니 그 돈으로 하면 되지 않냐는 말이 떠돈다. 돈이 늘었을 때 늘어난 돈으로 새로운 사업을 한다면 줄어들었을 때는 해당 사업을 없애거나 기재부가 부족분을 메워줘야 한다. 그래야 돌아갈 것이 아닌가. 그런데 줄어들었을 때는 빚내서 쓰고 늘어나면 새로운 사업을 한다면 빚은 언제 갚나. 한 번 하고 마는 사업이라면 가능하지만 고교무상교육은 지속해서 예산이 들어가는 사업이다. 재원을 별도로 만드는 게 맞다.

교육은 부처 싸움으로 접근하면 안 된다. 국가의 미래를 위해 교육이 중요하다는 인식에서 교육문제를 바라봤으면 좋겠다.