일본의 만18세 주권자 교육① 최근 3년의 시행착오와 시사점
일본의 만18세 주권자 교육① 최근 3년의 시행착오와 시사점
  • 조규복 박사·한국교육학술정보원
  • 승인 2020.01.06 16:06
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만 18세 투표율 19~20세보다 높아...이후 비슷하게 낮아져
日 문부과학성 고교생 선거운동, 정치 활동 금지·제한 권고
중립성 함정 빠져 과도한 정치활동 권리 축소 하지 말아야  
조규복 박사(한국교육학술정보원 AI역량개발부)
조규복 박사(한국교육학술정보원 AI역량개발부) 

일본 만 18세 투표권 부여, 투표율 높아졌을까 

[에듀인뉴스] 만 18세에게 투표권이 부여됐다. 고교 3학년 중 일부 학생이 유권자가 되었다. 정부는 가이드라인과 부교재를 만들어 일선 학교 등에 보급하고, 학교급간 그리고 과목 간 연계를 지원하고, 국가교육과정 개편 시 주권자교육 관련 내용을 보강했다.  

특히 고교 3학년에게는 주권자교육을 중심으로 하는 교과가 신설됐다. 이를 통해 만 18세 투표율은 만 19세 만 20세보다 월등히 높아졌지만 다음 선거에서 그 학생들은 그 위 연령들과 비슷한 낮은 투표율을 보였다. 또 18세 투표권 부여 후 3년이 지나 대학교수 등 전문가들이 주권자 교육의 과제와 극복방안을 언급하고 있다.

이것은 일본의 이야기다. 아래 네 가지 주권자 교육의 시행착오 관련 용어와 내용은 문부과학성이 2019년 9월 17일 개최한 주권자 교육추진회의 배부자료 중 Kurihara(2019)와 Kodama(2019)에서 가져온 것이다.

①순차해설 : 주권자 교육과 직간접적으로 관련된 내용(개념, 절차 등)을 순차적으로 설명하는 것.  
②소꿉장난 : 주로 모의선거와 모의재판을 두고 하는 표현으로 해당 모의활동에 현실성과 구체성이 담보되지 않는 것.
③던지기 : 교사가 교과와 연계하거나 관련 자료를 분석해 수업을 구성하는 것이 아니라 선관위와 외부 전문가에게 맡겨서 수업을 진행하는 것.
④중립성 : 18세 고등학생의 유권자로서의 권리와 학교의 정치 중립성 확보가 상충되거나 양자가 충분히 조화를 이루지 못하는 것. 구체적으로 아래의 교육기본법 제14조 2항이 과도하게 우선시되며 1항이 제한되는 것.(제14조 1항 : 양식 있는 공민으로서 필요한 정치적 교양은 교육상 존중되지 않으면 안 된다. 제14조 2항 : 법률에 정한 학교는 특정 정당을 지지하거나 반대하기 위한 정치성 교육과 기타 정치 활동을 해서는 안 된다. 

일본 문부과학성: 고등학생 선거운동, 정치활동 금지 및 제한 권고

위의 4가지 문제로 인해 적지 않은 일본의 주권자 교육(수업)은 심층적이지 못했을 것이다. 그 결과 투표율은 높은 수치를 유지하지 못한 것으로 해석할 수 있다.

즉, 학생들이 유권자로서 필요한 역량과 지식을 함양하기 위한 교육이 충분하고 적절히 이루어졌다고 단언할 수 없다. 우리나라는 지난달 18세 선거권이 부여되고 올해 4월부터 고등학생 일부가 실제 선거를 하게 돼 이에 대한 교육과정과 수업 방법 등을 점검하고 보강해야 할 때다. 

그런 면에서 일본의 최근 3년간 정책 추진 성과와 시행착오 등은 우리나라에 귀중한 참고가 될 것이다. 이에 본고는 일본의 주권자 교육 시행착오의 원인과 배경을 파악하기 위해 문부과학성의 주권자 교육관련 정책과 조사자료를 소개하고자 한다.

▲문부과학성의 주권자 교육 지침
일본의 18세 이상 선거권 부여는 2015년 6월 공직선거법 개정 성립으로 시작됐다. 그로부터 4개월 후 2015년 10월에 문부과학성은 주권자 교육에 대한 지침(가이드라인)을 발표했다. 지침의 제목은 ‘고등학교에서의 정치적 교양교육과 고등학생에 대한 정치적 활동에 대해’이다.

교재의 목차는 1. 고등학교 등의 정치적 교양 교육 2. 정치적 교양 교육에 관한 지도상의 유의 사항 3. 고등학생의 정치 활동 4. 인터넷을 이용한 정치 활동 5. 가정이나 지역의 관계 단체와의 연계‧협력 등이다.

그 중에서 ‘3. 고등학생의 정치 활동’에서는 고등학생의 선거운동과 정치활동을 금지 및 제한할 것을 학교에 강하게 권고하는 내용이 담겨 있다. 즉 수업과 수업 이외의 교육활동에서 뿐만 아니라 방과후와 휴일 중 학교에서의 선거운동과 정치활동이(교육기본법 제14조 2항에 규정된) 학교의 정치적 중립성을 훼손할 수 있기 때문에 제한 또는 금지할 것을 권고하고 있다. 

방과후와 휴일 등에 학교 밖에서 열리는 유권자 학생들의 선거 운동과 정치 활동에 대해서도(기본적으로 가정의 이해 아래 학생들이 판단해 진행하는 것임을 언급하면서) 그 활동이 학생의 학업 및 생활에 지장이 있다고 인정되는 경우 또는 학생 간의 정치적 대립이 생기는 등 학교 교육에 지장이 있다고 인정되는 경우에는 학교가 합리적 범위 내에서 고교 3학년 유권자 학생의 정치활동과 선거활동을 제한 또는 금지할 것을 언급하고 있다. 

여기에서 유념해야 하는 것이 교육기본법 제14조 제1항과 제2항이다. 1항을 중심으로 2항의 내용을 포괄하는 방법이 있어보이는데 2항의 내용을 중심으로 확대 해석한 것이라고 볼 수 있다. 

그러나, 1항과 2항을 종합한다면 특정 정당을 지지하거나 반대하기 위한 것이 아닌, 여러 정당과 후보들에 대한 구체적 자료를 가지고 비교하며 논쟁하는 수업을 구성할 수 있으며, 학교 안에서 학생들의 선거운동 및 정치활동도 수업에 지장이 되지 않는 범위과 규정을 정해 지켜보는 방안도 가능할 것이다. 

결과적으로 문부과학성의 지침은 고교에서 주권자 교육의 의의를 언급하면서 학교에서의 주권자 교육을 관리 통제를 강조함으로써 유권자 고등학생의 선거운동과  정치활동의 권리와 교사의 수업 자율성을 축소시키는 것이라고 말할 수 있다. 

실제로 2015년에 문부과학성이 일본 전국 고교 3학년 대상의 주권자 교육과정(6,322개)을 조사한 결과, 공직선거법과 선거의 구조와 절차 등에 대한 것이 과반수이고 모의투표 등 활동이 29%였으며, 현실 정치 내용이 다루어진 것은 21%에 불과했다. 

또 2017년 실시된 문부과학성의 선거관리위원회와 외부 전문강사 등 수업에 대한 조사결과, 모의선거 활동이 포함되는 것이 61%이지만 그 안에서 실제 단체(정당)와 대표가 다루어지는 것은 8%, 가상의 정당과 대표를 대상으로 하는 것이 50%였다.

▲국가교육과정 개정에 주권자 교육 관련 내용 보강
일본의 18세 이상 선거권이 부여되고 6개월 후 일본의 국가교육과정은 개정되었는데 이 때 주권자 교육이 교과 횡단적으로 초중고교 학교 급에 걸쳐 보강되었다. 

먼저 주권자 교육의 목적이 ‘주권자로서 필요한 자질과 능력을 향상하는 것’이라고 규정하고, 그 자질과 능력을 아래와 같이 3가지를 습득 및 함양하는 것으로 정의했다.

①사회의 기본 원리가 되는 법과 규율에 대한 이해를 전제로 정치적 주체와 경제 주체 그리고 복합적인 주체에 필요한 지식  ②사실을 바탕으로 다면적·다각적으로 고찰하고 공정하게 판단하는 능력과 과제 해결을 위해 협력하며 분석하여 근거를 가지고 주장하여 합의를 형성하는 힘 ③더 나은 사회의 실현을 목표로 국가·사회의 형성에 주체적으로 참여하는 힘.
 
또 주권자 교육의 이러한 목적을 위해 ①교과 횡단 교육과정(커리큘럼) ②가정과 학교, 지역, 국가 및 국제 사회의 과제 해결 & 학교의 정치적 중립성 확보(양자의 균형) ③가정·지역과 연계하고 전문가 및 관계 기관의 협력을 얻어 실천적 교육 활동 실시 등 3가지 방법을 제시했다.

이상의 목적과 방법을 바탕으로 아래와 같이 주권자 교육의 이미지를 제시했다.

▲문부과학성의 주권자 교육을 위한 부교재
문부과학성은 18세 선거권이 부여되고 6개월 후 총무성과 함께 주권자 교육을 위한 부교재를 발표했다. 부교재 제목은 ‘우리들이 만들어가는 일본의 미래’이며, 목차는 다음과 같다.

우리들이 만들어가는 일본의 미래

1. 들어가며:  미래를 짊어 질 우리 ~ 책임있는 한 표를~

2. 해설편:  (1)유권자가 된다는 것 (2)선거의 실제 (3)정치의 구조 (4)연령별 투표율과 정책 (5)헌법 개정 국민 투표

3. 실천편:  (1)학습 활동을 통해 생각하기 (2)대화와 토론의 방법-기법의 실천 ①토론으로 정책 논쟁을 해 보자-기법의 실천 ②지역 과제를 찾는 방법 (3)모의 선거-모의 선거 ①미래의 도지사를 선택하자-모의 선거 ②실제 선거에 맞춰 모의 선거를 해보자 (4)모의 청원 (5)모의 의회

4. 참고 사항: (1)투표와 선거 운동 등에 대한 Q&A (2)학교에서의 정치적 중립 확보 (3)조사해 보자

[그림] 문부과학성과 총무성의 주권자교육용 부교재의 삽화(선거의 흐름)

중립성 함정 빠져 과도한 정치활동 권리 축소는 하지 말아야  

이상 일본의 주권자 교육관련 정책과 추진 현황을 소개했다. 일본은 18세 선거권 부여된지 6개월 안에 지침(가이드라인)과 부교재를 제공하고, 국가교육과정 개편에도 반영하는 것은 선거권 부여 이전부터 이를 준비하여 왔음을 알 수 있다. 

우리나라에서도 지침과 부교재 제작이 조속히 이루어져야 할 것이고 다음 국가교육과정 개편 시 관련 내용 보강 준비를 해야 할 것이다. 

우리나라 역시 일본처럼 정치 중립성에 과도하게 고착되어 18세 유권자의 정치활동과 선거활동에 대한 권리가 필요 이상으로 축소되거나 관련 수업에서 가상의 정당과 대표가 피상적으로 다루어지지 않도록 하는 방안을 모색해야 한다. 

그것은 주권자 교육으로서 뿐만 아니라 학교 민주주의와 세상(현실)과 연결하는 참(Authentic) 교육 그리고 지역과의 연계(학교-지역공동체) 등 여러 가지 측면에서도 민감하면서 중요한 사항으로 보이기 때문이다. 

‘중립성’의 함정에 빠지지 않는다면 다른 3가지 문제(순차해설, 소꿉장난, 던지기)를 극복하는 것도 한결 수월할 것이다.

정당과 대표에 대해 구체적 정책 내용과 언행 등을 구체적으로 수합하고 다른 정당 및 대표와 비교해 쟁점을 찾고 이를 바탕으로 다른 학생들과 논쟁하는 등의 과정이 적절히 수반되지 않는다면 대화와 토론 및 청원 등의 주권자 교육 활동도 형식 중심으로 치우쳐 주권자로서의 역량이 육성되기 어려울 것이다.  

14조 2항과 1항을 종합하면 여러 정당과 후보의 정책을 구체적으로 다루어지고 토론되어질 수 있도록 하는 것이 필요하다고 볼 수 있다. 또 2항의 ‘학교는’은 학교에서라는 공간적 의미라기보다는 교육과정과 교사로서 교수활동을 하는 주체로서의 의미로 보는 것이 타당할 것으로 보인다. 

따라서 방과후와 휴일 및 방학 중에 학교 운동장과 시설 등을 활용한 투표와 선거운동 등 정치활동을 금지 및 제한하라는 권고는 과도하거나 편향되어 보인다. 그리고 1항과 2항을 통해, 교육과정과 교사는 특정 정당을 지지하거나 반대하는 교육과 활동을 해서는 안 되지만 학생들이 여러 정당에 대해 다각적으로 검토를 한 후 특정 정당을 지지하거나 반대하는 입장을 가져가는 과정을 지지하고 지켜봐야 하는 것으로 해석할 수 있다.

아울러 방과후와 휴일 및 방학 중에 학교 운동장과 시설 등을 활용한 투표와 선거운동 등 정치활동을 금지 및 제한하라는 권고는 과도하거나 편향되어 보인다.

* 다음 편에서는 일본의 주권자 교육(수업) 사례를 살펴보고, 그 목적과 특성을 구분한 후 보다 구체적이며 바람직한 주권자 교육을 위한 ‘ICT활용 주권자 교육(수업)’을 제안한다.  

조규복=홍익대학교 교육학과를 졸업하고 동경외국어대학(석사)과 동경대학 및 히로시마대학(박사)에서 교육학을 전공했다. KERIS 입사 후 일본 방송대학(6개월)과 동경대학(1년)에서 객원연구원으로 ICT활용교육 관련 연구와 강의를 수행했다.

참고문헌 

조규복(2019) 일본 문부과학성의 주권자 교육 현황과 시사점 한국일본교육학회 2019년 학술대회발표자료집
문부과학성(2016a) ‘신학습지도요령 개선에 필요한 방안에 대해. 중앙교육심의회 답신(2016년 12월)’
문부과학성(2016b)주권자 교육(정치적 교양 교육) 실시 현황 조사에 대해서
문부과학성(2016c)우리들이 만들어가는 일본의 미래
문부과학성(2019)학교에서의 주권자 교육 관련 최근 동향에 대해서. 주권자 교육 추진 회의(2019년 9월17일)배부자료
일본 교육기본법 제14조 제1항, 제2항
Kodama, Shigeo(2019)주권자 교육을 추진하는데 있어서의 과제. 문부과학성 주권자 교육 추진 회의(2019년 9월17일)배부자료
Kurihara Hisasi(2019)공민(과)교육 관점에서 주권자 교육을 생각한다. 문부과학성 주권자 교육 추진 회의(2019년 9월17일)배부자료

 

조규복 박사·한국교육학술정보원  eduin@eduinnews.co.kr

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