[김대유 교육평론] "승진 위해 평가하는 나라는 없다"...교원 성과급 폐지와 선진국 사례
[김대유 교육평론] "승진 위해 평가하는 나라는 없다"...교원 성과급 폐지와 선진국 사례
  • 김대유 경기대 초빙교수
  • 승인 2020.12.26 18:31
  • 댓글 6
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(사진=유튜브 캡처)

[에듀인뉴스] <에듀인뉴스> 기사(2020.12.15)에 따르면 조희연 서울시교육감은 교원성과상여금 제도의 전면 재검토를 촉구하고 나섰다고 알려졌다. 코로나를 이기기 위해 함께 ‘동고동락’했던 2020년만이라도 성과상여금을 ‘균등배분’하자는 주장이다. 

조교육감은 15일 자신의 페이스북을 통해 이같이 제안하고, 시·도교육감협의회에 공식 상정해 교육부에 적극적 검토를 요청하겠다고 밝혔다. 

올해 성과급은 내년 2021년 5월에 지급할 예정이다. 그러나 현실은 간단치 않다. 모든 공무원에게 일괄적으로 적용하는 성과급을 교원만 예외로 하기는 쉽지 않을 것이다. 경제부처와 보수들의 반대가 거셀 경우 청와대와 교육부는 틀림없이 꼬리를 내릴 것이다.

그렇더라도 이참에 교원성과급의 성격과 유지에 대해 규명할 필요는 있다. 

일단 우리가 성과급을 벤치마킹했다고 알려진 미국의 경우를 살펴보자. 미국에서 교원 성과급 제도는 19세기 말에 도입되었다가 1920년에 폐지되었고, 그 후 부침을 겪으며 오락가락하다가 1980년대 공화당 레이건 대통령 때 6개 주에서 입법조치를 취했지만 효율성이 떨어진다는 이유로 논란이 되었다. 

교원성과급의 선두주자였던 뉴욕주는 2011년에 이르러 마침내 교원성과급 제도를 폐지했다. 뉴욕시는 3년 동안 교사들에게 성과급으로 5,600만 달러를 지출했지만 비용 대비 효과가 부정적으로 나타났다. 교육부 장관은 그에 따라 성과급제를 폐지했다.

뉴욕주 보고서에는 “교원 성과급은 교사들이 업무를 수행하는 방식이나 학생들의 시험점수에 대해 뚜렷하게 드러나는 효과를 보이지 못했다”고 평가하며 폐지의 이유를 밝히고 있다.

정재석 교사는 "홍경종 교사가 B급 교사인 자신을 위해 스쿨히어로 그림을 그려주었다"며 "S급은 자랑스러워하고 A급은 뒤따르고 B급은 뒤돌아서있다"고 설명했다. 이미지=홍경종 교사
정재석 교사는 "홍경종 교사가 B급 교사인 자신을 위해 스쿨히어로 그림을 그려주었다"며 "S급은 자랑스러워하고 A급은 뒤따르고 B급은 뒤돌아서있다"고 설명했다. 이미지=홍경종 교사

한국은 거꾸로 가고 있다. 성과급의 효율성에 대한 진단과 평가도 없이 2016년에 세 등급(S,A,B)의 급간 차액을 급격히 늘렸다. 교원성과급은 성과평가를 통해 S‧A‧B등급의 3단계로 나눠 지급한다. 

현재 교원 성과상여금은 균등지급률 50%와 차등지급률 50%로 지급하고 있다. 학교별로 부여되는 학교성과급 20%는 2016년부터 폐지되었어고 지금은 온전히 개인성과급 100%를 적용한다. 

학교에서 대부분 S를 받는 부장교사 등을 제외하면 업무가 가장 과중한 담임교사나 보건교사 중 상당수는 A나 B등급을 받는다. 그들의 심정이 어떨 것인가를 국민들은 생각해봐야 한다. 우리나라에서 교원성과급이 아무런 효율성 검증 없이 시행되는 것은 국민의 혈세를 낭비하는 관료주의적 범죄에 해당된다고 볼 수 있다. 안타까운 일이다.

세계적으로 교원을 공무원 조직과 동일한 법령체계로 묶어놓은 나라는 한국밖에 없다. 교사조직을 자격증에 따라 교장, 교감, 교사를 통합하여 ‘교원’이라고 부르는 경우도 한국과 일본의 고유한 특징이다. 그러나 일본은 교장이 자격이 아니라 보직이다. 

미국을 비롯한 프랑스, 영국 등 OECD국가들의 교사제도는 우리나라와 많이 다르다. 그들은 교원의 자격증도 교사자격증 하나만 유지한다. 교장과 교감은 별도의 자격증(License)이 없는 보직이다. 

2004년부터 교장에게 국가자격증을 요구하는 영국조차 교장자격증은 라이센스가 아니라 연수코스 이수증 개념의 헤드십(Headship)이다. 독일은 연방헌법에 ‘교장은 교사다’라고 못박고 있다. 교육전문직이라 불리는 장학사들이 학교와 교육청을 오가며 승진잔치를 벌이는 경우도 한국이 유일하다. 

미국 등은 교원이 장학사가 되면 학교로 돌아오지 못한다. 그러므로 선진국은 한국처럼 근평에 의한 승진개념 자체가 아예 없다. 우리나라 초중등교육법 제20조의 교원(교장, 교감, 수석교사, 교사)의 공통업무는 ‘학생을 교육’하는 일이다. 교장, 교감이 사실상 보직이란 뜻이다.

외국의 교사평가를 살펴보면 공통점을 발견할 수 있다. 승진 개념이 없다는 것이다.

미국의 교사자격기준위원회(NBPTS)에서 제시한 교사의 직무는 학생 학습과 발달 지식, 교육과정과 수업, 전문가적 이해와 능력을 포함하고 있다. 

교사는 수업의 수행과 학위 등 종합적인 경력 평가를 통해 보수를 산정한다. 수업평가는 대학 교수가 겸직하고 있는 겸임 장학사의 협조를 구해 이루어지기도 한다. 미국의 교사들이 생각하는 승진은 교직을 아예 떠나 장학사로 진출하거나 정치로 입문하는 것을 뜻한다. 

그 점에서 미국은 교사에 대해 획일적인 평가를 하고 있지 않다. 그것은 단위학교의 몫이라고 규정하고 있는 것이다.

영국의 교사평가는 정부와 교원노조 간 협약에 의해 작성된 ‘학교운영 가이드라인’에 의해 이루어진다. 단체교섭의 결과를 단위학교에서 자율적으로 반영하는 것이다. 정부가 법령으로 실시하는 교원평가는 따로 존재하지 않는다. 

가이드라인을 보면 교장에게는 학교운영과 행정의 책무를 부여하고, 주임교사에게는 교재 개발과 평가 및 연수 프로그램을 운영하도록 하고 있으며, 교사의 경우 학생 지도와 수업의 의무를 요구하고 있다. 교사평가는 단위학교에서 교사의 경력을 종합적으로 참고하여 임금과 보수에 반영하는 것으로 인식되고 있다. 

영국의 장학관 역시 학교를 떠나면 다시 교사로 돌아오지 못하는데 교사들은 강력한 감독권이 있는 장학사로 이직하는 것을 승진이라고 생각하는 경향이 있다.

프랑스 역시 정부가 법령으로 획일화하고 있는 교사평가는 따로 없다. 교사의 업무에 대해 수업활동과 수업활동 외의 지적인 시간까지 인정하여 직무 시간으로 규정하고 있다. 교사가 수업을 위해 학교 밖에서 지적인 일을 하는 것을 직무로 포함하는 것이다. 프랑스 사회는 교사를 지식인으로 인식하고 최대한의 자율성을 부여하고 있다. 교장도 교사의 교수학습을 통제할 권리가 없다.

각국의 교사평가를 살펴보면 시사점을 얻을 수 있다. 첫째, 획일화된 교원평가를 전국적으로 실시하는 나라가 없다. 둘째, 정부는 가이드라인 등을 통해 단위학교에 권고를 하여 자율적으로 교사평가를 실시하도록 지원한다. 셋째, 교사평가에 승진 개념이 없다. 교수학습과 학위 취득 등 업적평가가 중요시된다. 

교장 승진 구조는 교원평가에도 그 영향을 끼친다. 교원평가는 근평, 성과급, 교원능력개발평가, 이 세 가지를 가리키는 통칭이다. 근평은 교장의 전유물이고 교원능력개발평가는 설문지를 교육부에서 만드니까 교육부 것이다. 성과급 역시 급간의 차이를 교육부가 정하기 때문에 교육부 것이다.

그런데 이 모든 평가는 행정평가의 성격을 갖고 있다. 교원평가에서 교사가 행정을 잘해야 높은 점수를 받고 적응할 수 있는 기제를 지녔다는 뜻이다. 

성과급의 주요한 요소는 근평처럼 부장이나 담임의 보직, 출장과 수상 경력 등 행정평가로 채워져 있고, 요즘 논란이 되고 있는 교원평가 역시 학생과 학부모의 설문 결과를 교육청 연수에 연계시킴으로써 행정평가 방식의 처방을 내리고 있다(코로나로 올해 교원능력개발평가는 유보되었다).

이는 자신이 수업할 내용을 몇 년씩 걸려서 연구모형으로 만들어 ‘연구평가’를 받는 영국이나 미국의 교사평가와는 근본적으로 다른 방식이다.

한국의 교사평가를 선진국형으로 시행하려면 5년마다 바뀌는 교육과정 주기에 맞춰 5년에 1회 정도 교수학습 모형을 만들게 하여 시범수업을 하게하고, 관련 학회에 연계하여 평가해 주고 그 결과를 수업에 반영하도록 도와주어야 한다. 또 교사의 외부 교육관련 강의활동, 대학원 수업, 동아리활동, 저술과 논찬 등 능동적인 자기개발 활동을 평가에 포함시켜야 한다.

지금처럼 교육청이 정한 매뉴얼만 따르도록 하면 교사는 갈수록 바보가 된다.

그럼에도 불구하고 교원 성과급은 폐지되어야 한다. 왜냐하면 교육부와 교육청은 앞으로도 상당 기간 위에 든 외국 사례나 필자의 대안 제시를 수용할 능력이 부재하고 아예 마인드조차 없기 때문이다. 

교육부 장관은 시행규칙과 공문으로 평가를 강제하고, 교육감은 거기에 또 지침으로 자신의 시책을 얹고, 장학사와 교장은 장관과 교육감의 아바타가 되어 승진구조에 걸맞은 평가규정을 만들어서 교사들을 바보로 만든다.

교사들을 탓하기에 앞서 먼저 교육부 장관, 교육감, 장학사, 교장에 대한 제도 개혁안을 마련해야 한다. 이들 4개의 직책이 바르게 작동되어 교사와 학생을 위한 평가제도를 만들 수 있는 능력이 생길 때까지 무책임한 성과급 시행은 중단되어야 한다.

진정한 교육개혁은 이 4개의 직책에 대한 개혁으로부터 시작되어야 한다. 지금은 교육감들이 이에 대한 비전을 가져야 할 때이다.

김대유 경기대 초빙교수
김대유 경기대 초빙교수

 

김대유 경기대 초빙교수  eduin@eduinnews.co.kr

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김대유 2020-12-27 23:13:19
학부모님의 견해에 공감합니다. 좋은의견 주셔서 감사합니다. 교사평가는 근평같은 승진이 아니라 학생교육의 효과로 피드백되어야하지요. 분명한 사실은 현재 우리나라의 교원평가같은 시스템은 선진국에는 결단코 없습니다. 지금의 한국 성과급, 근평은 폐지해야 합니다. 학점제와 맞물린 교육적 평가로 교사평가를 재구조화해야 합니다. 우리 교육부는 지금 근본적으로 아무것도 안하고 교육정책의 '제자리뛰기'만 반복하고 있다고 생각합니다

학부모 2020-12-27 20:27:07
미국은 우리나라처럼 교장교감이 평가하는게 아니고 학생성적 과 관찰 등으로 철저히 평가하여 성과급 반영하는 것으로 압니다. 당연히 교장교감은 administrators 로 교사랑 트랙이 다르니 교원들이 이를 위해 평가받을 일은 없지요. 그러나 교사들은 교육에 대해, 행정가들은 성과에 대해 철저히 평가받습니다. 교원들이 무조건 모든 평가(교원근평/교원능력개발평가)를 받기 싫다는 우리 교원단체들과는 다릅니다.

김대유 2020-12-27 17:50:10
아울러 미국의 학생성적은 학점제의 산물입니다. 교사교육과정에 의한 수업모형의 결과물이기에 평가체제가 우리가 생각하는 단위제교육과정의 산물인 중간.기말고사 형태의 획일회된 계량형 성적과 다릅니다. 학점제의 학생성적평가는 옆에 있는 동료교사와 비교하여 점수로 계산되는 시스템이 아닙니다. 미국 등의 교사평가는 연봉계약과 마스터 티처를 위한 업적평가로 진행되기도 하지만 우리처럼 교감,교장 승진으로 소수점까지 계량화하고 마침내는 실질적으로 오직 교장 1인이 치기교장을 지명하는 지향점 평가는 없습니다

김대유 2020-12-27 17:36:15
'다른 모든 나라의 교사평가'는 우리나라의 근평처럼 교장,교감 승진(자격연수)을 위한 계량형 평가로 진행되지 않습니다. 라이센스 형태의 교장,교감 자격증도 없습니다. 사무분장도 없습니다. 다른나라들의 평가는 더 나은 수업과 학습모형을 만드는 능력평가로 실시됩니다. 학생교육으로 평가를 피드백시킵니다. 한국은 그렇지 않습니다. 한국은 오직 교장,교감 승진점수로 연계되고, 오직 교장 한명이 차기 교장(교감승진대상자)을 지명하는 이상한 평가체제를 갖고 있습니다. 한국의 평가는 다른모든나라의 교사평가와 본질적으로 '아주 다른' 나쁜평가 시스템을 유지하고 있습니다.

교사교육 2020-12-27 17:09:27
2019년 교육부 교원능력개발평가 연구 수행 결과에 따르면,
미국, 캐나다, 영국, 독일, 프랑스, 핀란드, 호주, 일본의 교원평가 조사에서 교원평가가 교사자율적으로 시행되는 나라는 핀란드 한 곳이며,
다른 모든 나라에서는 교원평가를 통해 자격갱신, 승진, 성과금, 업무배치 등으로 강력하게 평가를 활용한다고 조사되었습니다.
심지어 미국의 경우는 학생성적이 교사평가로 반영되고 있습니다.
교원평가에 대한 개념과 내용은 차치하고라도,
이 칼럼은 무슨 자료가 기반인지 모르겠네요.