[기획] 누리과정 논란 해법은?…"교육부가 유아교육, 보육 업무 총괄해야"
[기획] 누리과정 논란 해법은?…"교육부가 유아교육, 보육 업무 총괄해야"
  • 지성배 기자
  • 승인 2016.05.02 15:50
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누리과정 운영 실태와 개선 방안 탐색

한동안 누리과정 비용 지원 문제를 두고 정부와 시도교육감들 간에 논쟁이 치열했다. 재정 부족이 누구의 책임인지, 누리과정 비용을 누가 부담해야 하는지에 대한 논쟁은 아직도 끝나지 않았고, 일부 시도의 경우 2016년 누리과정 예산 편성이 여전히 불투명한 상황이다. 최근 누리과정에 대한 언론의 관심과 보도를 보면, 마치 누리과정이 교육비 지원에 국한되는 비용 지원 정책으로만 비춰지고 있는데, 이는 누리과정의 본질을 잘못 이해하고 있는 것이다. 우리 모두가누리과정의 의미와 중요성을 인식할 필요가 있다. 에듀인뉴스가 누리과정 시행 3년이 지난 현 시점에서 누리과정의 본질을 파악하고, 누리과정의 운영 실태 및 비용 지원의 문제점을 분석한 후, 앞으로의 개선 방안을 모색해봤다. 장명림 한국교육개발원 교육현장지원연구본부장이 본지에 보내온 글을 싣는다.<편집자 주>

Ⅰ. 누리과정의 본질 이해 

누리과정은 단순한 교육비 지원 사업이 아니다

누리과정은 교육비만 지원하는 것이 아니며, 그 이상의 의미와 중요성을 가진 정책이며 교육과정이다.

정부는 취학 전 유아기부터 양질의 교육을 무상으로 제공하고, 생애초기 출발점 평등을 보장하기 위하여 2012년에 만 5세 누리과정 도입하고, 이후 3, 4세까지 확대하여 2013년부터 만 3~5세 누리과정을 전면 시행하고 있다. 누리과정은 이원화되어 있던 유치원교육 과정과 어린이집 표준보육과정을 통합하여 우리나라의 모든 만 3~5세의 유아들이 양질의 공통 교육과정을 배울 수 있도록 한 것이다.

특히, 유치원과 어린이집에 만3~5세 자녀를 보내는 모든 학부모에 대해 누리과정 비용 지원을 순차적으로 늘려 젊은 부부들의 경제적 부담을 경감하는 것도 이 정책의 중요한 의미 중 하나이다.

누리과정의 현장 안착을 위해, 누리과정 도입 당시 교육과학기술부(현 교육부)와 보건복지부는 유아교육과 보육 분야 학계 및 현장전문가들로 TF를 구성하여 누리과정 해설서, 지침서, 교사용지도서 등을 개발·보급하고, 누리과정을 담당할 유치원과 어린이집 교사 2만여 명을 대상으로 연수를 실시한 바 있다.

누리과정 정책 추진의 기본 계획에 따르면, 유치원과 어린이집에 취원하는 모든 만 3~5세 유아에게 지방교육재정교부금으로 2013년 22만 원을 지원하고, 연차적으로 증액하여 2016년에 30만 원까지 지원할 예정이었다. 그러나 2016년 3월 현재 22만 원으로 3년째 동결된 상태이다. 누리과정 비용이 예정대로 지원되지 못한 것은 경기침체에 따른 세수 부족으로인해 국가 세수의 일정 비율로 책정되는 지방교육재정교부금이 당초 예상대로 확보되지 못했기 때문이다.

바른 생활습관과 인성 지도를 위해 마련된 교육 과정

누리과정은 유아기에 필요한 기본 능력을 중심으로 구성하되, 교과 위주의 인지적 학습 활동보다는 유아기부터 타인을 배려하고 존중하며 공감하는 역량을 기르는 인성교육과 기본생활습관을 강조한 것이 특징이다(교육과학기술부·보건복지부·육아정책연구소, 2013).

유아기는 인성의 기초가 형성되는 시기일 뿐만 아니라, 교육의 효과도 매우 커서 이때 형성된 태도와 습관은 평생 동안 지속되기 때문에, 누리과정에서는 건강하고 행복한 사회 구성원으로 살아가기 위한 기본생활습관을 형성하고 타인 및 공동체와 바람직한 관계를 맺을 수 있는 올바른 인성을 갖도록 지도하는 것을 가장 중요한 구성 방향으로 제시하고 있다.

유아기에 형성된 바른 인성과 기본생활습관은 민주시민의 기초 소양으로서, 이후 학교 폭력의 예방은 물론 다원화시대 사회통합의 중요한 밑거름이 될 것이다.

공평한 출발점을 보장한 교육 정책

누리과정은 유아 단계에서부터 양질의 교육 경험을 제공하고, 생애 초기 출발점 평등을 보장한다는 것에도 의미가 있다. 즉, 전국 어느 유치원이나 어린이집을 다니든지 관계없이 대한민국의 만 3~5세 유아들에게 균등한 교육을 받을 수 있도록 하여, 지역이나 소득에 따른 교육격차를 해소하는 데에도 기여하고자 한 것이다.

만 5세 누리과정 경험 전후를 비교·분석한 육아정책연구소의 연구에서는 누리과정을 경험한 이후에 유아의 성취와 발달적인 측면에서 많은 진전이 있음을 보고한 바 있다. 특히 취약계층 가정의 유아인 경우, 누리과정 사전조사에서는 전반적으로 점수가 낮아서 일반 가정 유아들과의 점수 차이가 크게 나타난 반면, 사후조사에서는 점수가 크게 증가하여 점수 차이가 작아지는 것으로 밝혀졌다(이정림 외, 2013).

또한 전체적으로 가구 소득이 높을수록 점수가 높은 것으로 나타났는데, 이러한 결과는 소득 격차로 인한 발달적 성취 격차를 줄이기 위해서는 누리과정과 같이 생애 초기에 공공 재정의 투입이 필요함을 시사하는 것이다.

첫 번째 교육단계로서 초등교육과의 연계

누리과정은 초등학교 교육과정과 체계적인 연계도 고려한 것이다. 모든 학교급간의 교육은 교육과정이 긴밀하게 연계될 때 학습자의 성취를 기대할 수 있으며, 지속적 발달을 도모할 수 있다. 그중에서도 처음으로 형식적인 교육이 시작되는 유아교육기관에서 초등학교로의 전이는 다른 학교급 간의 연계 및 전이에 비해 더욱 중요한 의미를 가진다(장명림 외, 2014).

누리과정은 생활 속 놀이를 중심으로 통합적으로 이루어지는 유아교육의 정체성을 살리면서도 목표와 내용 측면에서 초등학교 교육과정과 연계 되도록 구성되었다. 만 3~5세 유아의 누리과정 참여율은 2014년 3월 현재 90%이상이므로, 유아들의 초등학교로의 원만한 전이를 위해서라도 누리과정이 안정적으로 시행되어야 한다.

Ⅱ. 누리과정의 운영 실태 및 비용 지원의 문제점

1. 누리과정의 운영 실태

가. 누리과정 수혜 현황

만 5세 누리과정 도입 발표(’11.5)이전의 유치원과 어린이집의 만 3~5세 유아 취원율은 전체적으로 81.0%이며, 유치원이 39.1%, 어린이집이 41.9% 수준이다. 연령별로는 만 5세 90%, 만 4세 81%, 만 3세 72%로서, 연령이 낮을수록 어린이집을, 연령이 높을수록 유치원을 선호하는 경향임을 알 수 있다<표 1>.

2012년 만 5세 누리과정 시행 및 3, 4세 누리과정 확대도입 발표(’12. 3) 후 취원율을 보면, 5세는 더 이상 증가하지 않고, 어린 연령인 3, 4세가 증가하는 경향을 볼 수 있다. 유치원은 3세 5.5%p 증가, 4세 6% 증가, 어린이 집은 3세 7.8% 증가, 4세 유지, 5세는 0.6% 감소하였다.<표 2-1>

2014년, 만 5세에 대한 누리과정의 현장 적용, 만 3~4세에 대한 누리과정 확대 이후 만 3~5세 유아 취원율을 보면, 만 5세는 90%대를 그대로 유지하고 있으나, 어린 연령인 3세와 4세의 취원율이 크게 증가하였음을 알 수 있다. 또한 기관 유형별로 유치원 취원율은 8%가 증가한 47.0%, 어린이 집은 약 1.2% 증가한 43.1% 수준을 보이고 있다<표 2-2>.

유치원 취원율의 큰 상승 경향은 유치원이 교육적인 측면에서 좀 더 강점이 있다는 점과 어린이집 누리과정 비용 지원이 중단될 우려가 있어서 비용을 안정적으로 지원받을 수 있는 유치원에 취원하고자 하는 학부모들의 인식이 반영된 결과로 보여진다.

나. 누리과정 운영의 어려운 점 및 개선 요구

유치원과 어린이집에서 누리과정을 직접 실시하고 있는 교사들에게 운영상의 어려운 점에 대해 조사한 결과, <표 3>에 나타난 바와 같이 유치원 교사와 어린이집교사 모두 누리과정을 잘하고 있는지에 대한 의구심을 가장 많이 지적하였으며, 그 다음으로 평가에 대한 부담, 수업준비부담 등의 문제를 제기하였다. 즉, 유치원과 어린이집 교사 모두 누리과정 운영에 대한 전문적 역량 강화가 필요함을 알 수 있다.

누리과정의 안정적 정착을 위해서 유치원 원장과 어린이집 원장 모두 행정관리 간소화를 가장 많이 요구하였고, 다음으로 재정지원 강화, 프로그램 지도서 활용성 제고, 보조인력 지원, 교사교육 강화를 요구하였다. 이는 유치원과 어린이집 현장에서는 행·재정적 지원 외에 누리과정의 충실한 운영을 위한 자료 및 교사(인력)를 필요로 하고 있음을 알 수 있다<표 4>.

2. 누리과정 비용 지원의 문제점

가. 누리과정 도입 시 재정 전망과 실제간 괴리 발생

2012년 누리과정 정책 도입 당시, 지방교육재정교부금을 소요재원으로 하되 교부금의 증가분을 가지고 운영할 계획을 수립하였다.

기획재정부는 경기호전으로 매년 3~4조원의 교부금 증가분이 생길뿐만 아니라, 학생 수가 줄기 때문에 교부금에 여유가 생길 것으로 보아 교육청의 추가부담은 없을 것이라고 예상하였다. 그러나 <표 5>에서 보는 바와 같이 교부금은 2012년에만 약 3조 원이 증가했을 뿐, 그 이후 경기 불황으로 세수가 줄어 2013년 약 1조 6000억 원, 2014년은 1000억 원만 증가하였다.

기재부는 2015년 누리과정 예산을 반영하지 않았으며, 2013년 교부금 결손액 2조 7000억 원을 갚아야 하는 것까지 반영해 오히려 2015년 교부금을 2014년 보다 3.3%(1조 3475억 원) 줄어든 39조 5206억 원으로 편성하였다.

반면 누리과정 필요 예산은 매년 증가하여 2012년 약 1조 6000억 원에서 2013년 2조 6490억 원, 2014년 3조 4156억 원으로 증가하였으며, 시도교육청의 어린이집 누리과정 부담액은 2012년 시작 당시 4452억 원이었는데, 2015년에는 2조 6429억 원으로 5배나 증가하였다<표 6>.

2015년 교부금은 세수 부족으로 2014년에 비해 1조 4000억 원이 감소했는데, 누리과정 예산은 오히려 5000억 원 더 증가, 지방교육재정교부금으로 충당하기 어려운 상황을 겪으면서 지금까지의 긴 논쟁으로 이어지고 있다.

2015년 초, 정부는 누리과정 지원을 위해 목적예비비 5064억 원을 우회적으로 지원하여 예산 부족 문제를 일시적으로 해결했는데, 이는 순증액분으로 2~3개월분에 해당하므로 이후에도 동일한 예산 문제 발생할 것으로 예상되었으며, 어린이집 누리과정 예산 부담 책임과 주체의 법률적 문제가 잔존한 상태로 2016년도로 넘어오게 되었다.

정부는 2016년은 전년보다 교부금 1조 8000억 원 증액, 예비비 3000억 원, 지자체전입금 1조 원 등을 고려하면, 누리과정 증액 예산(842억 원)은 충분히 편성할 수 있을 뿐 아니라 작년 누리과정 집행과정에서 발생한 지방채(1조원)도 갚을 수 있을 것으로 판단하였다.

2015년 10월에 개정된 지방재정법 시행령에 국가사업인 어린이집 누리과정 예산을 교육청 의무 지출로 명시하였으며, 예산 편성을 하지 않는 것은 교육감 직무 유기이므로, 의무지출경비 미편성 시 차년도 보통교부금을 감액하겠다는 강한 조치를 취한 바 있다.

이에 대하여 전국시도교육감협의회에서는 인건비 자연증가분 1조 2000억 원, 지방채 원리금 상환액 증가분 4000억 원을 충당하기도 어렵다고 보고, 보육은 교육감 업무가 아니므로 직무 유기가 아니고 책임을 강요하는 정부의 직권 남용이며, 지방교육자치제도로 보장된 교육자치 권한 침해라고 주장하고 있다.

나. 방과후과정 무상 지원 및 사교육 증가 문제

누리과정 비용 지원을 일일 4~5시간에 해당하는 기본과정시간만 지원하는 것이 아니라, 일부 필요한 수요자만 참여해야 하는 방과후과정 비용까지 모든 유아들에게 무상으로 지원하는 문제가 지적되고 있다. 2013년부터 만 3~5세 누리과정 시행과 함께 방과후과정(종일제)을 무상으로 지원하였는데, 대부분의 부모들은 무상이라고 하니 이 비용을 받아서 특별활동을 몇 개라도 더 시키려고 유아들을 늦게까지(5시) 기관에 남아있도록 하는 문제가 발생하고 있다.

 2014년 누리과정 이용 실태 조사 결과<표 7>, 특별활동(특성화)프로그램의 이용 개수는 2013년 2.64개에서 2014년 3.01개로 약 0.37개 증가하였으며, 이에 따른 월평균비용은 2013년 약 4만8천 원에서 2014년 5만6천 원으로 증가하는 경향을 보이고 있다.

누리과정 비용(월 22만 원) 지원으로 절감되는 금액의 주 사용처는 1순위 응답에서는 누리과정 대상자인 해당자녀 사교육비가 31.3% 가장 많았으며, 중복응답에서는 해당 자녀를 위한 추가 지출(70.4%)과 해당 자녀 사교육비(49.1%)가 높은 비율을 차지하였다. 즉, 이는 누리과정 지원 대상 자녀의 사교육비에도 많은 부분 사용되고 있음을 알 수 있다.

Ⅲ. 누리과정 운영 개선 방안

1. 누리과정 비용 지원 현실화

가. 누리과정의 안정적 재원 확보 및 시행

누리과정 비용 지원 자체에 대한 논쟁이 있음은 물론 지원금액의 연차별 증액이 되지 않고 3년째 22만 원 지원으로 동결된 상태이므로 이에 대한 정부의 대책 마련이 필요하다. 누리과정과 같은 정부시책 사업에 대해서는 중앙 정부가 예산 확보 및 지원 방식에 대한 합리적이고 타당한 방안을 명료하게 제시할 필요가 있다.

일반 국민이나 학부모들이 누리과정 문제를 정부의 책임이나 지원에 더 비중을 두는 것을 감안할 때, 정부의 보다 적극적인 노력과 합리적 조치를 객관적으로 보여줘야 한다. 장기적으로는 지방교육재정교부금의 교부율(내국세의 20.27%)을 상향 조정하여 안정적인 교육 재정을 확보·지원할 필요가 있으며, 경기침체에 따른 세수 결손으로 인한 지방교육재정교부금 감소분 발생 시 보다 적극적인 대처 노력이 요구된다.

이러한 정부의 노력과 함께, 지역의 조기교육 실현 및 교육결손(격차) 예방을 위한 교육감의 의지 또한 필요하다. 누리과정 비용 지원이 중단될 경우 그 부담은 고스란히 학부모들에게 돌아갈 것이고, 학부모들은 상대적으로 비용이 낮은 사설학원 등으로 발길을 돌리게 될 것이다.

특히, 누리과정 효과 분석 연구결과에서 보듯이, 일부 지역에서 누리과정 시행 상 공백이 발생할 경우 그 영향은 고스란히 해당 지역의 교육 결손으로 남게 되기 때문이다. 정부와 교육감 간에 소모적인 법적 논쟁은 뒤로하고, 각 지역 교육을 책임지고 있는 교육감과 시도의회가 누리과정의 의미와 중요성을 감안하여 하루 속히 예산 편성부터 해서 누리과정이 차질 없이 시행되도록 해야 한다.

나. 표준교육비 책정 및 방과후과정비용 차등 지원

정부의 누리과정 지원금액과 실제 교육비의 차이가 커서 학부모가 추가비용을 부담해야 하는 상황이므로 정책체감도가 낮은 실정이다. 향후 국가가 어디까지 어느 수준까지 무상으로 지원하고자 하는지에 대한 국가보편 누리과정 정책으로서의 개념 정립이 필요하며, 표준운영 모형에 근거한 표준교육비를 책정·적용하고, 이를 준수하면서 공공성을 확보한 기관에 대해 교사 인건비 및 운영비의 일정 부분을 단계적으로 지원해야 한다.

또한 누리과정은 무상지원을 원칙으로 하고 방과후과정 비용은 소득기반 차등 지원을 원칙으로 할 필요가 있다. 정부의 전계층 방과후과정 비용 지원과 학부모의 특별활동 요구로 방과후과정이 활성화됨에 따라 수익자경비 부담이 늘게 되어, 누리과정 비용 지원에도 불구하고 학부모의 경제적 부담이 지속되고, 누리과정의 정상적 운영 또한 저해될 우려가 있기 때문이다.

OECD(2011)는 만 3세 이상 유아들에게 주당 20시간의 무상교육, 추가 비용은 소득기반 보조금을 맞벌이부부에게 차등지원 하는 것을 권장하고 있다.

2. 교사의 전문성 제고 및 가정 연계교육 강화

가. 누리과정 운영을 위한 교사 심화연수 및 자료 보급

누리과정 도입 당시 유치원과 어린이집에서 누리과정을 담당할 교사들을 대상으로 전국적으로 교사 연수를 실시하기는 했으나, 누리과정의 질적 수준을 제고하고 충실하게 운영하기 위해서는 후속 심화 연수가 필요하다.

또한 신규교사, 겸직 원장·원감, 집합 및 원격연수 미이수자 등을 대상으로 시·도별 맞춤형 연수가 필요하다. 연령별 교육과정 적용 및 가정 연계교육, 혼합연령 학급운영 방법 등 맞춤형 교사지도역량 강화를 위한 연수를 실시해야 한다. 누리과정 도입 시 보급한 기본적인 지침서와 지도서외에 현장에서 필요로 하고 활용도가 높은 활동 자료를 개발·보급해야 한다.

나. 가정과의 연계 강화를 위한 부모교육 실시

누리과정에서 강조하는 기본생활습관 지도 및 인성교육은 가정과의 연계 지도가 없이는 효과를 거둘 수 없으므로, 유치원과 어린이집에서 부모 교육 및 참여 활동을 활성화해야 한다. 조기 과도한 사교육의 폐해, 올바른 유아교육과 유아기 놀이의 중요성 및 바람직한 부모-자녀관계 형성을 위한 내용을 중점적으로 다룰 필요가 있다.

특히, 최근 지속적으로 증가하고 있는 영유아기 사교육 문제점에 대한 해결방안의 일환으로 적극적인 부모 교육이 반드시 필요하다. 이와 함께 국가 수준에서 유아교육 및 누리과정에 대한 인식을 공유하기 위해 대중매체를 활용한 대국민 홍보도 실시해야 한다.

3. 유아교육과 보육의 통합

가. 유아교육·보육 관리체계 일원화로 균등한 질적 수준 확보 및 학부모 선택권 보장

유치원과 어린이집 어느 기관을 가더라도 일정수준 이상의 누리과정 교육 서비스를 학부모와 영유아가 이용할 수 있도록 서비스 질 관리가 필요하다. 오랜 기간 끌어온 유아교육과 보육 통합을 통해 유·보 관리 체계를 일원화함으로써 누리과정 정책의 성과를 달성해야 하며, 주요 국정과제인 0~5세 유아교육·보육 국가완전책임제를 실현해야 한다.

OECD(2006)에서도 유아교육·보육의 공공성을 강화하고, 주과부처를 단일화할 것을 권고한 바 있다. 유·보 통합으로 유치원과 어린이집 이용과정에서 양 기관의 차이로 인해 겪는 불편과 불합리를 해소하고, 누리과정에 대한 공통평가 실시 및 평가결과 공개로 학부모의 선택권을 보장해야 한다.

나. 유·보 통합을 통한 누리과정 비용의 안정적 지원

어린이집이 사회복지시설이긴 하나, 공통 교육과정인 누리과정을 동일하게 운영하고, 누리과정 비용을 학부모를 통해 지원하므로 교육을 시행하는 교육기관의 지위를 갖는다고 보는 해석은 근본적인 법적 타당성이 미흡하다. 별도의 조치가 없는 한 어린이집의 교육기관 여부 논쟁은 지속될 것이며, 이에 대한 근본적인 해결방안은 유보통합이라고 볼 수 있다.

유보통합을 담당하고 있는 국무조정실의‘유아교육·보육보통합추진단’에서는 부처 통합을 마지막 3단계 과제로 제시한 바 있으나, 지금까지의 유보통합 진행 상황을 볼 때, 유보통합에 추진력을 부여하기 위해서는 통합 부처가 우선 지정되어야 하며, 여러 가지 통합 요소 중에서도 법 통합이 우선되어야 한다. 세계적인 동향을 보면 유아교육·보육 업무를 교육부로 통합하거나 또는 사회복지 관련 부서에서 교육부로 이관하는 추세이다.

미래 인적자원의 바람직한 발달과 성장을 도모하고 생애초기 교육의 출발점 평등을 구현하기 위해서는 교육과정을 중심으로 교육부가 유아교육·보육 통합 업무를 총괄해야 한다는 공감대는 충분히 형성되었다고 본다.

 

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지성배 기자  eduin@eduinnews.co.kr

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