정부는 지난 2009년 5월 제적 여건에 관계없이 누구나 의지와 능력에 따라 고등교육 기회를 가질 수 있도록 하기 위해 ‘한국장학재단 설립 등에 관한 법률’에 따라 한국장학재단을 설립하고 장학금, 학자금대출 등의 학자금 지원제도를 시행하기 시작했다.

이후 2012년에는 기존 저소득층 장학금제도를 통합·확대하여 ‘생애주기별 맞춤형 복지정책의 일환으로’ 국가장학금 지원제도를 시행해 오고 있다. 그 운영 현황과 성과를 평가하는 한편으로 향후 이 제도의 발전을 위해 어떠한 노력이 필요한지 모색해 본다.

Ⅰ. 국가장학금 제도의 태동

2009년 5월 「한국장학재단 설립 등에 관한 법률」에 따라 출범한 한국장학재단(이하 ‘재단’이라고 함)은 동법 제1조 설립목적의 ‘경제적 여건에 관계없이 누구나 의지와 능력에 따라 고등교육 기회를 가질 수 있도록 하기 위해’ 장학금, 학자금대출 등의 학자금 지원제도 운영을 시작하였다.

당시 재단은 정부부처 소관 ‘미래드림 장학금’, ‘희망드림 장학금’을 인계받은 외에 ‘저소득층 성적우수 장학금’ 등 소득수준이 낮은 계층을 위한 학자금 무상지원제도를 운영해 오고 있던 중, 2011년 기준 OECD 국가 중 미국 다음 두 번째로 높은 수준의 대학등록금(사립 769만 원, 국공립 435만 원)으로 인한 가계부담 완화를 목적으로 2011년 6월 당시 한나라당은 ‘등록금 부담 완화 및 대학 경쟁력 제고 방안’을 발표했다.

이에 따라 11월 교육과학기술부는 1.5조원의 국가재정 투입을 추진했고, 12월 31일 국회 예산심의 결과 0.25조원이 증액된 1.75조원의 ‘국가장학금 추가지원’이 확정되면서 2012년부터 기존 저소득층 장학금제도를 통합·확대하여 국가장학금 지원제도가 시행되기에 이르렀다.

시행 당시 동 제도는 모든 계층에 일률적으로 적용되는 반값등록금 제도가 아니라 소득수준에 따라 차등 지원되는 ‘소득연계 맞춤형 국가장학금(정부에서 ‘소득연계형 반값등록금’ 으로 명명)’으로 제도가 설계되었으며, 이후 국가장학금은 박근혜 정부의 국정운영과제 중 생애주기별 맞춤형 복지정책의 일환으로 지금까지 운영되어오고 있다.

현재 재단은 소득연계 맞춤형 국가장학금 외에도 각종 연구장학금 등 성적우수장학금과 근로장학금, 취업연계장학금 등 다양한 장학금 지원제도를 운영 중에 있다.

Ⅱ. 국가장학금 사업 개요

소득연계 맞춤형 국가장학금은 국가장학금, 근로장학금 등 정부가 지원하는 정부재원 장학금 및 대학지원 장학금 등을 저소득계층이 보다 많은 혜택을 받을 수 있도록 소득수준에 따라 차등지급함으로써 2011년 학부 대학등록금 총 소요액(14조 원) 기준으로 볼 때 학생의 등록금 부담을 절반(7조 원)으로 줄이자는 것이다.

소득수준에 따라 등록금 전액 무상에서 전액 부담까지 등록금 부담수준이 다양하기 때문에 모든 학생들에게 등록금을 일률적으로 반값으로 인하해주는 것과는 개념상 차이를 보인다.

2016년 국가장학금은 정부(재정 지원)와 대학(등록금 인하·동결 및 장학금 확충)의 분담구조를 계속 유지하며 Ⅰ유형은 정부가 소득8분위까지 분위별 차등지원(기초~2분위 연간 520만 원, 3분위 390만 원, 4분위 286만 원…) 하고, Ⅱ유형은 등록금 동결·인하 및 장학금 확충이라는 대학 자체 노력과 연계하여 대학이 수립한 기준에 따라 지원하며, 다자녀 장학금은 정부가 1993년 1월 1일 이후 출생자 중 8분위 이하 1~3학년까지 2개 그룹으로 차등지원(기초~2분위 연간 520만 원, 3~8분위 450만 원)하고 있다.

Ⅱ유형 중 지방인재장학금은 국가장학금 Ⅱ유형에 참여한 비수도권 소재 대학에 재학 중인 1~2학년 학생 중 입학성적 등 일정한 선발기준을 충족하는 경우 등록금 전액을 지원한다.

Ⅲ. 국가장학금 제도 운영 현황 및 성과

1. 운영 현황

국가장학금 제도 시행 4년만인 2015년 정부는 소득연계 맞춤형 국가장학금 달성을 선언하였다. 이는 국가장학금 시행 전인 2011년 대학 등록금 총액 14조 원을 기준으로 정부 재원 장학금 3.9조 원과 대학 자체노력 3.1조 원을 합쳐 등록금 총액의 절반인 총 7조 원을 투입한 결과로 등록금 총액 대비 경감률은 제도 도입 첫 해인 2012년 34.5%(정부재원 장학금 1.9조 원), 2013년 43.4%(3조 원), 2014년 48.9%(3.7조 원), 2015년 50.4%(3.9조 원)에 달하며 2016년에는 정부 재원 4조 109억 원의 예산이 편성되어 있어 경감률이 전년 대비 소폭 증가될 것으로 예상된다.

 연도별 지원 인원 및 1인당 평균 수혜금액은 2012년 103만 명(169만 원), 2013년 117만 명(223만 원), 2014년 122만 명(271만 원)으로 매년 증가되어 왔으며 2015년은 대학 입학정원 감소 및 소득분위 산정방식 개편 등의 사유로 지원 인원이 116만 명으로 전년 대비 4.9% 감소하였으나, 소득분위별 지급단가 인상에 따라 1인당 평균 수혜금액은 308만 원으로 전년 대비 13.6% 증가하였다.

전체적으로 보면 2012년 국가장학금 제도 도입 이후 학생에게 지원된 정부 재원 장학금 누적금액은 16.6조 원에 달하는 것으로 나타났고 2016년 예산 4조 원은 제도 도입 이전인 2011년 예산 0.52조 원 대비 약 8배에 이를 정도로 정부의 장학금 지원 규모가 기하급수적으로 불어난 상황이다.

2. 국가장학금 제도 도입 성과와 한계

국가장학금 사업의 일차적인 목적은 학생·학부모의 등록금 부담 완화이지만, 이러한 경제적 부담 경감을 통하여 학생이 지속적으로 학업에 집중함으로써 학업성취도가 향상되어 대학을 적기에 졸업하고 양질의 인적자본을 축적하도록 돕는 것이 국가가 시행 중인 장학금 제도의 궁극적인 목적이라고 할 수 있다. 이러한 관점에서 국가장학금 제도 도입 후 지난 4년간의 제도 운영 성과와 아직은 성장단계에 있는 동 제도의 보완할 부분을 점검해 보고자 한다.

가. 예산의 효율적 집행과 소득 재분배 기능을 통해 저소득층으로 갈수록 등록금 부담을 크게 경감

2015년에 대학 총 등록금의 절반을 장학금으로 지원하여 국민의 학자금 부담을 낮출 수 있게 된 배경에 2012년 도입한 국가장학금 제도가 있었음을 부인하기 어려우며 정부 공약사항이기도 했던 소득연계 맞춤형 국가장학금의 1차 목표는 달성한 셈이다.

소득분위가 높은 계층에게도 등록금을 일률적으로 1/2로 낮추는 반값등록금 대비 소득연계 맞춤형 국가장학금은 동일한 예산으로 고소득층 대비 저소득층의 등록금 부담을 크게 낮추는 효과를 거두고 있다.

재단이 2015년에 국가장학금 신청자 중 321개 대학에 재학 중인 106만 명의 학생을 대상으로 실시한 국가장학금 효과성 분석결과에 따르면 등록금 대비 장학금 수혜율이 기초생활수급자 106.6%, 1분위 98.3%, 2분위 96.0%, 3분위 77.9%, 4분위 67.3%, 5분위 54.3%로 소득분위가 낮을수록 등록금 부담 경감효과가 높게 나타나고 있다. 그리고 조사 대상의 58.6%에 해당하는 약 62만 명의 학생들이 50% 이상의 등록금 부담 경감을 적용받고 있으며, 전체적으로 보면 평균 61.8%의 등록금 부담 경감 효과를 보였다.

소득분위를 고려하지 않고 모든 학생들의 명목 등록금을 획일적으로 반으로 낮출 경우 고소득층에 대한 지원 부담으로 저소득층에 대한 지원이 오히려 줄어들어 재단 설립목적인 누구나 고등교육을 받을 수 있는 기회 제공이 어려워지게 된다.

또한 지난 4년간 국가장학금 제도 운영으로 가계의 학자금대출 부담도 크게 감소한 것으로 나타났다. 학부생의 등록금 대출이 2011년 2조 564억 원에서 제도 도입 첫 해인 2012년 1조 5969억 원으로 감소했다.

이후 계속 줄어들다 2015년에는 1조 831억 원을 기록해 2011년 대비 47% 감소했는바, 국가장학금 제도 도입에 따라 가계 학자금대출 부담이 감소한 1차적 순기능을 확인할 수 있다.

나. 대학생의 학업 환경 개선

2015년 재단에서는 국가장학금 수혜자 3500명에 대한 설문조사, 대학 및 재단 DB 분석 등을통해 국가장학금 예산의 지속적인 확대가 학생의 학업 집중도·성취도·지속성에 어떠한 영향이 있었는지 분석한 결과 긍정적인 효과가 있었음을 확인했다.

수혜학생의 주당 평균 학업시간은 2011년 16.2시간에서 2015년 17.6시간으로 1.4시간 증가함에 따라 국가장학금 수혜가 학생들의 학업시간 증가에 긍정적으로 작용하는 것으로 나타났다.

주당 평균 근로시간은 2011년 8.3시간에서 2015년 6.3시간으로 2.0시간 감소하였으며, 학업 성취도는 미수혜자의 성적이 2014년 77.9점에서 2015년 80.5점으로 2.6점이 증가하는 것으로 나타났다, 이는 미수혜자가 국가장학금 성적기준 80점을 취득하기 위해 학업성적 향상 유인효과가 발생한 것으로 볼 수 있으며 수혜자의 경우 국가장학금 수혜를 지속적으로 받기 위해 성적기준을 유지하는 데 도움이 되는 것으로 해석된다.

수혜자의 일반 휴학률의 경우 2011년 12.9%에서 2014년 10.0%로 국가장학금 시행 전과 비교하여 지속적으로 감소하고 있으며 이는 국가장학금 수혜가 학생들이 학업을 지속하는 데 긍정적인 영향을 미치는 것으로 볼 수 있다.

향후에는 대학생의 학업 환경 개선 관련 지표들을 지속적으로 모니터링 하는 외에도 졸업 후 취업 등 관련 DB 축적을 통해 인적자본 축적 기여도 파악을 위한 경로 추적관리 기능을 강화하고자 한다.

다. 대학 등록금 인하를 요구하는 국민적 요구에 최소한의 역할 부응

국가장학금 제도는 정부의 대학 등록금 직접지원(예산 측면) 기능(비중 약 28%) 뿐만 아니라 대학의 등록금 인하, 동결 및 장학금 확충에 기여(비중 약 22%)하는 선순환 촉매 역할을 담당함으로써 궁극적으로는 국민의 균등한 고등교육 기회 창출 요구에 기여해 왔다.

또한 2000년대 들어 매년 6%대 이상의 높은 인상률을 보여 왔으며, 세계금융위기가 지난 2009년 이후에도 약 2%대의 인상률로 학생·학부모 등으로 부터의 비판이 상당하였던 대학 등록금은 2012년 국가장학금 제도 도입 이후 대학들의 자체 노력(등록금 인하·동결, 장학금 확충)이 지속되고 대학 자체 노력에 대응한 국가장학금의 연차별 예산 지원 확대 등을 통해 2012년 이후 현재까지 등록금 인상률을 0% 이하로 안정적으로 유지해오고 있다.

2015년도 4년제 사립 대학교 평균등록금이 734만 원으로 국가장학금 제도 도입전인 2011년 769만 원에 비해 4.6% 인하한 효과가 있으며, 국·공립대학의 평균등록금은 2015년 409만 원으로 2011년 435만 원 대비 6.0% 인하한 효과가 발생했다.

라. 국가장학금 제도 정책 효과에 대한 국민적 공감대 미형성

근년 들어 우리나라의 대학진학률이 70%대로 다소 낮아지고 있으나 여전히 전 세계에서 가장 높은 대학 진학률을 보이고 있는 배경에는 고등교육의 필요성에 대한 국민적 인식 외에도 우리나라의 경제적, 사회적, 문화적 특수성이 자리 잡고 있음을 알기에 정부에서는 2012년 국가장학금 제도 도입 이후 매년 천문학적인 규모의 재원을 확대해서 투입해 왔다.

그럼에도 불구하고 상대적으로 장학금 혜택을 적게 받고 있는 소득 중상위 계층, 비판적 언론 및 일부 사회, 정치권으로부터의 국가장학금 지원 정책에 대한 비판의 목소리가 이어지고 있는 상황이다.

향후 국가의 재정 상황이 넉넉하여 소득 중상위 계층도 포함해서 장학금 지원 규모를 더 늘릴 수 있다면 금상첨화이겠지만, 늘릴 수 없는 상황이라면 한정된 정부 예산의 집행 우선순위를 어디에 둘 것인지 먼저 정해야 하며 결정된 사항에 대한 사회 구성원의 공감대를 높이는 모두의 관심과 지혜가 필요할 것으로 생각된다.

Ⅳ. 국가장학금 제도 발전을 위한 과제

2012년 국가장학금 제도 도입 이후 매년 지속되어온 정부 재정지원의 양적 확대가 사실상 종료되고 향후 동 제도의 지속가능성 유지를 위한 질적 관리체제로 패러다임이 전환되는 시기가 되었다. 그동안 정부와 대학의 협업을 통해 어렵게 이룬 국가장학금 지원 시스템을 보다 정밀화하여 운영능력을 한 단계 끌어 올리는 과제가 남아있다.

또한 국가장학금 제도가 사회 양극화 문제의 해소 기제로서의 역할을 담당할 수 있도록 하는 노력도 기울여야 한다. 소득수준을 감안한 차등 지원이 사회 전체적인 관점에서 소득 계층 간 불균형을 보완하는 합리적인 수단으로 작용되고 있음을 구성원이 공감하도록 하는 것이다. 이와 관련하여 당면하고 있는 문제와 해결방안을 정리해 보면 아래와 같다.

첫째, 정부, 재단과 대학 간 협업관계를 공고히 하여 ‘한국형 국가장학금 제도 신모델’을 정립해야 한다.

국민의 혈세와 대학의 자구노력 등 어려운 과정을 통해 완성된 소득연계 맞춤형 국가장학금 제도의 지속가능성 확보를 위해서는 매년 최소한 2015년 수준인 7조 원 이상의 소요재원이 필요하다.

사회 각 분야의 복지 수요 확대로 인해 만성적인 재정적자에 시달리며 세수가 부족한 정부 입장에서도, 수년간 대학 등록금을 인하·동결해 온 대학 입장에서도 쉽지 않은 엄청난 금액이다. 결코 쉬운 일은 아니나 등록금 문제에 대한 사회적 관심, 세계 최고 대학진학률 등 우리나라 대학 교육이 안고 있는 특수성 등을 고려하면 외국과는 다른 ‘한국형 장학금 지원모델’ 구축이 불가피하다고 생각 된다. 정부, 재단과 대학의 공동 노력 없이는 동 제도의 지속가능성을 담보 할 수 없는 이유이기도 하다.

둘째, 정부 재정여건 상 장학금의 양적 확대가 계속 이루어질 수는 없으므로 기존의 배분방안에 대한 면밀한 검토와 발전방안 모색 노력이 필요하다.

재원 마련과는 또 별개로 지원 대상자 및 지원 금액의 범위 결정 등도 소득연계 맞춤형 국가장학금 제도의 지속가능성 확보를 위해 반드시 해결해야 할 사안이다. 2012년 국가장학금 Ⅰ유형 지원대상은 소득 3분위까지였으나, 2013년 현 정부 들어 국정과제를 근거로 소득 8분위까지 지원하고 있다.

소득연계 맞춤형 국가장학금의 지원 취지가 소득 등 가정환경의 차이에 따른 대학 진학 기회의 불평등을 해소하고자 하는 것임에 비추어 볼때, 한정된 재원을 가지고 소득 몇 분위까지를 지원 대상으로 볼 것인지, 분위별 지원 금액은 또 어떻게 차등화 할 것인지 등에 대해 다양한 계층의 관계자가 합리적인 대안을 마련한 후 이에 대해 국민들로부터 공감을 이끌어내야 하는 과제가 남아있다.

그것이 소위 ‘반값 등록금’이라는 전 국민적인 관심 사안으로부터 지원의 정당성을 확보하는 첫걸음이기 때문이다. 이와 관련하여 2015년 정부에서 복지지원 기준 수립을 위해 도입한 ‘중위소득’ 개념을 소득연계 맞춤형 국가장학금 지원 대상 선정에 활용할 수 있는지 여부 등에 대한 전문가의 연구를 현재 진행 중에 있다.

셋째, 국가장학금 제도에 대한 국민 공감대 형성을 위한 제도개선 노력에 힘을 쏟아야 한다.

정부가 추진해 온 소득연계 맞춤형 국가장학금 제도가 완성된 2015년 이 후에도 지속되고 있는 ‘반값 등록금’ 논쟁을 되풀이하지 않기 위해 정부, 재단과 대학은 국가장학금 제도 운영상의 부족한 부분을 조속히 보완하고 맡은 바 역할에 충실하여야 한다.

가계 소득 구분 없이 누구에게나 등록금 반을 지원하는 보편적 장학금과 저소득 출신 학생들일수록 두텁게 지원하는 선별적 장학금 정책 중 어느 것이 더 정의롭고 정당성 있는 것인 지에 대한 국민적 공감대 형성 노력은 계속되어야 할 과제이다.

또한 소득분위 판정 등 국가장학금 지급 척도에 대한 수용가능성을 높여야 한다. 2015년도에 도입한 사회보장 정보시스템 기반 소득 인정액 산정 방식은 공적으로 검증된 자산·부채 자료를 활용하여 2014년 이전 건강보험료 자료 활용방식에 비해 가구의 실질 소득수준을 정확하게 파악할 수 있을 뿐만 아니라 이용 고객에게 이의신청 절차를 신설하는 등 제도를 개선하여 국가장학금 대상자 선정의 공정성, 투명성, 신뢰도를 객관적으로 높이게 되었다. 하지만 아직 제도 변경 초기단계로 개선된 소득 인정액 산정방식에 대한 이해가 부족한 면이 있고, 기존 제도 경험자들의 반발 등 풀어가야 할 숙제도 여전히 남아있다.

또한 현재 국가장학금 신청 이후 발표하고 있는 소득분위 구간값 설정도 신청 시점 이전에 미리 발표함으로써 고객의 예측가능성을 높여야 하며 이를 통해 제도의 신뢰도를 제고하고 국민의 공감을 얻는 노력을 기울여야 한다.

마지막으로, 대학의 학자금 업무 전담조직 신설 등 업무수행 역량 강화 노력이 필요하다.

국가장학금 제도가 잘 운영되기 위해서는 정부, 재단의 정책 기획, 관리 능력뿐만 아니라 학자금 업무수행의 동반자이자 수혜자이기도 한 대학의 관심과 역량 강화 노력 또한 반드시 필요하다. 2009년 재단이 설립되고 2012년 국가장학금 제도가 도입된 이후 매년 정부 예산의 확대와 관련 업무량 증가 등으로 대학 학자금 업무 담당자의 업무량은 크게 늘어났음에도 실제 대학의 학자금 담당조직은 과거와 큰 변화 없이 여전히 절대인력이 부족한 상황으로 파악된다.

대학의 학자금 담당 조직은 학생복지과 또는 학생지원과에 소속된 직원이 담당하고 있는데 평균 담당 인원이 1명에 불과한바, 높은 업무 강도로 인한 업무의 정확성, 집중도 저하로 대학 현장 모니터링 등에서 적지 않은 지적사항 들이 발견되고 있다. 학생에 대한 국가장학금 지원의 재정적 수혜자이기도 한 대학이 학자금 지원조직의 위상을 강화하고 국가장학금 등 학자금 업무의 효율적 수행을 위해 ‘학자금 지원처’(가칭) 등 학자금 업무 전담조직 구성이 절실히 필요하다고 본다.