우리나라 발전에 교육이 그 동인(動因)이 되고 있다는 사실은 굳이 경제·경영학자들의 말을 빌리지 않더라도 많은 사람들이 공감하고 있다. 미국의 오바마 대통령까지도 “한국의 발전은 교육에 크게 기인한다”면서 “한국의 교육을 벤치마킹해야 한다”고 자주 언급했다. 이렇듯 우리나라의 눈부신 경제성장은 국민의 뜨거운 교육열과 교원들의 헌신과 수고가 뒷받침되었다고 해도 좋을 것이다. 그동안 정부는 이처럼 나라 발전의 근간이 된 교원들을 위해 교원정책을 마련하고 교원들이 고도의 창의성과 자율성이 요구되는 교육활동에 임할 수 있도록 교원들의 전문성 신장을 유도·촉진하면서 계속 성숙하도록 지원하는 데 주력하여왔다.

그러나 아쉽게도 교원정책 운용의 여러 측면에 걸쳐 제대로 지원하고 관리하지 못한 측면들이허다하다. 여기서는 지금도 쟁점 사안들로 논란이 되고 있는 교원정책 중에서 양성, 교원임용 및 자격, 평가, 보수제도 그리고 단체 활동 등을 중심으로 그 내용과 문제점, 향후 방향 등을 중심으로 살펴보기로 한다.

1. 교원정책의 영역과 지향 가치

교원정책은 교원들을 관리하고 지원하기 위한 계획과 실천, 그리고 평가하는 일련의 방침이라고 할 수 있다. 즉, 교원을 확보하고 그들의 능력을 개발하며, 유지하기 위해 지원하고 관리하는 행위에 관한 지침이다. 이렇게 보면 교원의 양성을 비롯하여 임용, 평가, 연수, 보수, 근무 환경 조성, 단체활동 등 교육활동을 담당하는 교원들을 지원하고 관리하는 제반 활동이 포함된다. 이러한 여러 측면들은 서로 밀접하게 연계되어 있고 영향을 미치고 있다.

그동안 우리나라의 교원정책은 교직에 종사하기를 희망하는 우수한 예비교사들을 어떻게 선발하고 교육할 것인가, 교육활동을 담당하는 교사들과 학교 경영층인 교감, 교장을 어떻게 투명하고 공정한 절차를 거쳐 확보할 것인가, 적정한 보수를 책정하여 지급할 수 있는가, 교원들의 전문성을 어떻게 신장시킬 것인가, 그리고 교원의 권익 신장과 지위 향상을 어떻게 도모할 수 있는가 등에 주요 관심이 두어져왔다. 이러한 여러 측면의 교원 정책들을 개발하고 추진하였고, 많은 변화와 우여곡절을 거치면서도 면면하게 발전해 온 것이다.

2. 교원정책의 변화와 발전

교원 정책들 중에서 교육 내·외적으로 많은 논란이 있어 사회적으로 주목을 받아온 내용을 몇 가지 들면 다음과 같다.

먼저, 교원양성 측면에서 볼 때 예비교사들의 수요와 공급을 적절하게 조절하는데 주력하였다. 급격한 학생 인구증가에 따라 임시교원 양성소를 설치하기도 하였고 교육대학원에서도 교원을 양성하는 등 수요와 공급을 맞추기 위한 노력을 기울여왔다. 이러한 노력에도 불구하고 수요와 공급 간에 지나친 불균형을 가져오게 되었다. 제대로 수급 전망을 하지 못한데 따른 결과로 인해 근자에 교원양성 기관을 평가하여 구조조정을 하는가 하면 교직과정 이수 프로그램을 없애기도 하고 교육대학원 정원을 줄이기도 한다. 앞으로도 이러한 노력은 계속될 것으로 보인다.

둘째, 우수한 교사들을 선발, 임용하는 과정에서 공정성을 담보할 뿐 아니라 가장 큰 관심이 되어온 승진에 대해 지나치게 집착하는 풍토를 개선하기 위해 교사의 직급 내지 자격체계 개편에도 힘을 쏟게 되었다. 1980년대 초에 국·사립 임용차별 논란 과정에서 많은 갈등을 겪다가 헌법재판소에 헌법 소원을 제기하여 드디어 국·사립 출신 임용을 놓고 국립이든 사립이든 출신학교가 문제가 아니라 공정한 경쟁 과정을 거쳐 우수한 교직후보자를 충원하도록 판결하였다. 또한 평교사로서 교단에서 학생을 가르치고 지도하는 데 보람을 느끼지 못하고 경영·관리직으로의 승진에 급급한 풍토를 바꾸기 위한 노력의 일환으로 30여 년에 걸쳐 수석교사제 도입이 이루어졌다. 그럼에도 경영·관리 우위의 자격체계가 상존하고 있는 상황이다.

셋째, 경영·관리업무를 담당하게 되는 교감 또는 교장으로의 승진 및 상위 직급으로의 상승 과정을 투명하고 엄정한 절차를 거치도록 하는 데 많은 힘을 쏟아왔다. 1964년부터 운용되어온 근무성적평정이 그 핵심이다. 그러나 여기에 교육의 질적 수준 향상과 경쟁력을 높이는 지름길은 바로 교원의 전문성 신장과 직결된다는 인식 아래 새로운 형태의 교원평가제 도입의 필요성이 대두되었다. 공교육에 대한 불만과 교사들의 도덕성과 자질에 대한 불신, 별다른 자극이 없이 정년까지 보장된다는 부정적 인식 등이 결부되면서 새로운 교원 평가제를 운용해야 한다는 주장이 제기된 것이다. 2003년 OECD 교원정책 검토단에서도 교원들의 전문성을 함양하기 위한 장치로서 새로운 교원평가제의 도입을 권장하기도 하였다.

또한 단위학교의 경쟁력을 높이기 위해 2001년부터 교원 성과급제도 도입을 시도하였다. 그러나 이러한 정책에 대해서는 교원단체에서 반대하고 나섰다. 교사들을 평가하여 경쟁을 유발함으로써 교직사회를 오히려 삭막하게 만들 뿐 아니라 교직의 전문성과 특수성, 교육활동의 다양성과 창의성을 부정하고 교사를 서열화하며 교원 간 반교육적 경쟁을 강화시킨다는 이유 등이었다(신현석,2010). 여러 차례 논의에도 불구하고 합의에 이르지 못하자 마침내 교육부에서는 2005년 11월 교사평가 시범학교를 전격적으로 발표하고 2010년 3월부터 교원능력개발평가를 전면 실시하기에 이르렀다. 그렇지만 자질이 부족한 교원에 대한 검정시스템은 아직도 미흡한 실정이다.

이러한 교원 평가제에 대해 교직원 단체와 달리 학부모 단체나 일부 시민단체에서는 교원평가제 도입을 적극 지지하게 되었다. 교원평가와 관련하여 동일한 교원을 대상으로 인사, 전문성 개발, 금전적 보상 등 평가의 초점이 다르기 때문에 행정의 비효율성과 업무 부담의 증가를 유발할 수 있다는 점에서 앞으로 평가의 목적이나 기준, 방법 등을 종합적으로 연계해 검토해야 할 여지를 남겨놓고 있다.

넷째, 봉급과 수당으로 구성되는 보수 제도도 많이 개선되었다. 교원들의 동기유발과 근무의욕을 고취시키는 가장 중요한 수단이 바로 보수제도이다. 그동안 유·초·중등 보수 제도가 단일호봉제(single salary schedule)로 정착되어 왔다. 이에 따라 교원의 처우가 크게 개선된 것이 사실이다. 룩셈부르크, 스위스등과 함께 OECD 국가 중에서도 상위권을 마크하고 있다. 이는 1인당 국민소득이 우리보다 훨씬 높은 나라의 교원보수 수준을 유지하고 있다는 사실을 말해 주는 것이다.

다섯째, 1999년 이후 복수 교직단체활동이 허용되었다. 교원단체가 복수화된 것은 국제 규범에 부응할 뿐 아니라 학교 운영의 민주화와 교원의 권익신장 및 사회적 지위 향상에 크게 도움을 준 것으로 생각된다. 그렇지만 교육에 대한 관점과 철학, 가치관의 차이에 따라 교육문제와 관련된 갈등은 학교 내에서 뿐 아니라 교직 사회에서, 그리고 교육정책 전반에 걸쳐 계속 이어졌다.

당국과 학부모 및 시민단체 그리고 교원단체가 교육문제를 중심으로 자주 대립각을 세우면서 그 갈등 양상은 학교단위, 교직사회, 교육정책 등을 넘어서서 사회 정책적인 쟁점으로 확대되기도 하였다. 이러한 교육 갈등의 원인으로서는 1995년 5·31 교육개혁방안을 발표하면서 소위 ‘신자유주의’적 접근의 전형이라고 강력하게 비판하는 입장과 교육에도 경쟁논리가 도입되어야 한다는 주장과 입장 차이가 그 핵심 기저가 되어온 것 같다.

교원평가 뿐 아니라, 성과급제, 학업성취도 평가, 정보공시제, 교원인사, 학교자율화 추진, 자율고 설립 등의 쟁점 사안들도 정치나 경제, 사회 분야에 걸쳐 자유와 평등, 성장과 분배, 형평성과 수월성 등 핵심 가치에 대한 시각과 이해관계에 얽혀 갈등양상으로 나타나거나 가치 논쟁이 이어져 왔다. 교육의 핵심 쟁점 사안들을 중심으로 갈등으로 점철되어온 것은 학습수요자의 요구나 교육의 질적 수준 향상과 경쟁력 강화보다는 교사들의 부담 증가나 경쟁적인 학교 풍토 등을 우려하는 의구심을 자아낸 것으로 보인다. ‘경쟁이 도입되면 안주하기 어렵고 방패막이였던 보호막이 허물어질 것이라는 두려움’ 때문인지 모른다.

그동안 교원들의 헌신과 수고와 희생에도 불구하고 사회적으로 제대로 인정받지 못하고 오히려 학습권을 침해하는 일부 교원단체활동은 지탄의 대상이 되고 지나치게 집단이기주의적 모습으로 비쳐진 것이 안타까운 측면으로 남고 있다. 학습자의 학습권 보장에 최우선을 두고 학부모, 국민의 지원과 호응을 받을 수 있는 유연하고 탄력적인 전술, 전략을 구사하지 못한 점은 아쉬운 대목이 아닐 수 없다.

3. 교원정책의 문제점 및 쟁점들

1960년대까지만 해도 최빈국 중에 하나이었던 우리나라가 10대 경제대국의 반열에 들어설 수 있었던 것은 교육의 힘이고, 교육은 교원들에 의해 좌우된다고 볼 때, 교원들의 공(功)은 충분히 인정받아야 한다. 그러나 교원들이 앞으로 국가발전에 더욱 기여하기 위해서는 우리의 교원정책은 교직 사회에 활력을 불어넣고 경쟁력 강화를 유도·촉진하는 기재가 되어야 한다. 그러나 이와는 거리가 있는 것 같다.

먼저 교원들의 직무만족 미흡이 문제가 아닐 수 없다. OECD에서 시행한 교수-학습 국제설문조사(TALIS :Teaching and Learning International Survey) 결과에서 교원들의 직무만족도와 자기효능감이 23개국 중에서 가장 낮게 나타나고 있는 것이 그 예이다.

또 교직사회가 폐쇄적이어서 학부모·사회의 요구에 그리 민감하지 못하다. 교수·학습 활동보다도 지나치게 상위 직급으로의 승진에 집착하는 분위기가 조성되어 있다. 아직도 이와 같은 분위기는 교원정책의 개혁을 가속화하는데 있어서 걸림돌이다.

이와 관련하여 개방적 마인드가 부족하다. 흔히, 교직사회가 정체되어 있고 개방성이 결여되어 있고 보수적이라는 지적을 많이 받고 있다. 그러나 개방화 사회, 글로벌 인재를 길러야 할 책무를 지니고 있는 교원들이 몸담고 있는 교직사회가 정체되어 있고 ‘우물 안 개구리’식의 분위기 속에 안주하게 될 때 새로운 변화를 수용하기 힘들고 따라서 발전은 더디게 진행될 것이다. 교육의 변화를 가져오고 개방적인 교직풍토를 조성하는 데 한계가 있을 수밖에 없다.

특히 교원 정책의 개발·운용에 있어서 지나친 평등주의 의식은 학교교육의 발전을 제약하는 요소가 아닐 수 없다. 무차별적인 평등의식에 근거한 정책개발이나 제도 운영은 교원들을 자극하지 못하기 때문에 교원의 능력을 제대로 발휘할 수 있는 장치가 되지 못한다.

이와 같은 인식이 지배하고 있는 한 교원들의 전문성을 신장시키고 성과를 높이는 정책을 추진하는 데 한계가 있을 수밖에 없다. 이를테면 앞서 논급한 성과급도 현장에서 시행되는 것 같이 보이지만 실제로 의도한 취지를 살려 시행되고 있는가는 의문이다. 교원보수체계를 보더라도 열심히 근무하는 교원이나 그렇지 않은 교원 간에 별다른 차이가 없는 것이다.

같은 맥락에서 선의의 경쟁을 통한 학교 교육의 질 향상 풍토가 조성되어 있지 못하다. 뜻있고 유능한 초임교사들이 인정받지 못하고 좌절을 겪게 되는 이유이기도 하다. 또한 다양하고 차별화된 프로그램을 개발하고 운영할 수 있는 학교 간 선의의 경쟁도 이루어지지 못하고 있다.

또 집단이기주의를 들 수 있다. 일부교원 단체나 학부모 단체, NGO 등에서는 자기들의 이해관계에 집착하는 나머지 교육활동의 초점인 학생들 중심으로 교원정책을 개발하고 실천하며 평가하지 못한 면이 없지 않았던 것 같다.

그동안 우리나라의 교직단체들은 교원들의 권익을 대변하고, 사회적·경제적 지위 향상을 위해 노력해 왔다. 그리하여 현장의 교육여건 개선과 교원의 경제적 수준 향상에 많이 기여한 것이 사실이다. 그러나 일부 교직 단체에서 학생의 학습권보다도 ‘이익 관철’에 집착하면서 정치적이고 투쟁적인 방식으로 대응함으로써 국민들로부터 신뢰가 많이 떨어졌다. 이는 전문직 교직단체로서 문제를 스스로 해결해 나가고, 이끌어 갈 수 있는 자생 및 자정 능력을 인정받지 못하는 결과를 가져왔다.

4. 교원정책의 발전을 위하여

앞으로, 교육의 질적 수준을 높이고 교직의 경쟁력을 강화하기 위해 교원정책의 개발, 집행 그리고 평가 과정에서 다음과 같은 과제들을 검토할 필요가 있다.

무엇보다도 교원들의 전문성 향상에 최우선 순위를 두어야 한다. 전문성 향상은 신규채용 뿐 아니라 교원평가, 연수제도 운영, 승진 임용, 보수제도 운영, 교원단체 지원 등 교원정책 전반에 걸쳐 그 핵심적인 지향 가치가 되어야 한다. 교직을 전문직으로 더욱 발전시키는 일이야말로 교직의 위상을 높이는 지름길이 된다고 보기 때문이다. OECD에서도 교원의 전문성과 자율성, 동료 교원과의 협력 측면에서 회원국에 지원 확대를 요청한 것으로 보도된 바 있다.

둘째, 학교 교육과정 자율화를 효율적으로 지원할 수 있도록 복수자격을 확대하고 복수자격 중 소지자에 대한 인센티브 제공도 필요하다.

셋째, 교원양성기관에 대한 평가 및 그 결과에 따른 구조조정을 실시하면서도 세계적 수준의 교원 양성 프로그램을 운영할 수 있어야 한다. 이와 관련 교직 개방을 통해 우수 인력에게 교직에 입직할 수 있도록 하는 노력이 필요하다.

넷째, 능력개발중심의 교원평가시스템 운용이 필요하다. 교원능력개발평가관련 규정을 두어, 교원들이 평가를 받으며 교원능력개발평가의 공정성 확보를 위한 방안들을 마련하도록 한다. 그리고 교원능력개발 평가를 통해 우수 교사를 위한 동기유발과 함께 지도력 부족 또는 부적격 교사들에 대한 대책도 강구되어야 한다. 실력 없는 교사들을 방치하는 바람에 학생들이 불이익을 받는다고 미국 LA법원에서 판결을 내린 것은 매우 시사적이다. 소위 ‘철밥통’으로 대변되는 종신 고용법을 위헌으로 판결한 것이다. 근무성적 평정, 능력개발 평가, 성과급 평가 등 다원적으로 운용되고 있는 교원평가체제를 연계하여 일원화하는 방향으로 교원평가시스템 체제 구축도 검토할 필요가 있다.

또한 부적격 교원의 연수 및 퇴출 시스템도 마련되어야 한다.

다섯째, 교원의 전문성 심화와 글로벌시대에 개방적 마인드를 가질 수 있는 기회를 확대하기 위해 학습연구년제 도입을 확대할 필요도 있을 것이다. 또한 교원의 근무의욕 고취뿐 아니라 전문성 신장을 유도, 촉진하기 위해 학력과 연수 등을 강조함으로써 교원의 전문성을 유도·촉진할 수 있도록 복선형(Matrixshape salary schedule) 보수체계 형태로 전환하고 학교단위 성과상여금 제도가 제대로 정착될 수 있도록 모니터링할 필요가 있다.

여섯째, 학교교육은 학교 경영자에 크게 좌우된다고 볼 때 유능한 교육 CEO들을 확보, 개발, 유지하는 데 주력해야한다. 교육행정학의 대가인 Sergiovanni가 강조한 것처럼 학교경영자는 행정적 권위, 전문적 권위, 네트워킹 권위, 그리고 도덕적인 권위를 갖추고 리더십을 발휘할 수 있어야 한다. 그런 점에서 학교경영자 및 교육행정가들로 하여금 교육 CEO들의 자질과 역량 함양을 위한 연찬 활동이 강화될 필요도 있다. 이에 더하여, 교장을 평가하고 평가 결과에 대한
보상 방안도 검토할 만 하다.

일곱째, 교원들이 교육개혁의 핵심 세력으로 나서지 못하고 볼멘 상태에서 수동적이고 소극적으로 따라가는 것이 아니라 현장 교육개혁을 선도하는 적극적인 모습을 보여 주어야 할 것이다. 그동안 여러 차례 대통령 자문기구를 설치하여 교육개혁을 추진하였으나 교원들은 소극적이고 수동적으로 따라가는 형국이었다고 할 수 있다. 이제 교원들이 적극적이고 주도적으로 교육개혁 추진에 나설 수 있어야 한다. 그러려면 교원들의 직무의욕을 고취시키고 사명감을 고양하는 의미에서도 교원들을 지원하는 정책이 마련될 수 있도록 정책 결정과정에 교원들의 의견이 충분히 반영될 수 있는 기회 확대가 요청되고 있다.

끝으로, 교육발전을 주도하는 단체로 발돋움하기 위해서는 교직단체활동의 새로운 패러다임으로의 전환이 요청되고 있다. 이익단체의 차원을 넘어서서 학생·학부모의 입장에서 교육의 질적 수준을 높이는 학교건설(Quality School)에 최우선을 두고 개방화, 자율화, 글로벌화의 사회를 선도하는 전문직단체의 모습을 보여주는 노력이 요청되고 있다.

교육의 본질을 구현하고 교육을 업그레이드하는 데 주도적인 역할을 수행하는 동시에 자율과 책임, 성과 및 책무성, 수요자 중심의 인식 전환과 개방적 마인드 조성, 글로벌 시대의 흐름 등에 부응하는 전문적 자질과 역량을 개발하고 높이며 교직의 경쟁력을 강화할 수 있는 과제들을 개발하여 추진하는 데 앞장서야 할 것이다.

당국에서도 교직단체의 요구와 필요를 지원하는 노력을 기울이면서 어떠한 경우에도 미숙한 학습자들의 학습권을 침해하거나 학부모의 교육권을 방해하지 않도록 교직단체와의 소통에 힘쓰면서 교직단체들의 책임성을 인식하고 질 높은 교육을 위한 파트너로서의 협력을 이끌어내는 리더십을 발휘해야 할 것이다.