[기고] 교육 통계의 생성과 활용
[기고] 교육 통계의 생성과 활용
  • 서혜정 기자
  • 승인 2016.08.09 10:24
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성호 한국교육개발원 교육통계연구센터 소장

Ⅰ. 교육목표의 모니터링 및 평가체제로서의 교육통계 2015년 5월 19일에서 22일까지 나흘간 인천에서는 120개국의 장관들과 160개국의 정부 대표들이 참석한 가운데 향후 15년간 세계교육이 나아가야 할 방향과 목적에 대해 논의하는 2015 세계교육포럼이 개최된 바 있다.

2015 세계교육포럼에서는 미래 사회의 지속가능한 발전을 위해 UN에서 천명한 ‘지능발전목표(Sustainable Development Goals:SDGs)’ 중 공통의 교육 비전과 세부 목표를 설정하고 이를 <인천선언(Incheon Declaration)>으로 공표하였다.

즉, SDGs에서는 빈곤, 질병, 환경오염, 기후 변화 등의 전 지구적 문제와 차별, 불평등, 소외 등의 사회문적 문제를 사회의 지속 가능성을 저해하는 주요 요인으로 파악하고, 이를 해결하기 위한 핵심 목표로서 교육의 양적 기회 확대와 질적 수준 제고를 설정하고 있다(UNICEF &UNESCO, 2013) 1).

1) 지속가능발전목표(SDGs)는 사회발전, 지구환경, 번영, 평화, 파트너십 등의 5개 영역에서 17개 목표로 구성되어 있으며, 이 중 사회발전 영역의 6개 목표 중 하나가 ‘양질의 교육(SDG4)’이다.

<인천선언>에서는 이러한전 지구적 문제 해결을 위해 2030년까지 ‘모두를 위한 평등하고 포용적인 양질의 교육을 보장하는 평생학습기회 진흥’이라는 비전을 수립하고 있으며, 교육 목표 달성에 있어 교육의 접근성, 형평성, 포용성을 강조하고 있다(UNESCO, 2015).

 

이와 같은 지속 가능한 사회 발전을 위한 교육목표의 달성을 위해 국제사회에서 진행하고 있는 기초 작업은 크게 두 가지 차원에서 이루어지고 있다. 첫째는 교육목표 달성 정도를 측정하기 위한 구체적인 교육지표의 개발이다.

<표1>에 제시된 SDG4의 세부 목표 및 실행 목표의 달성을 위해서는 이를 모니터링할 수 있는 구체적인 지표가 필요하며, 이에 대한 국제적인 합의가 필요하다.

유네스코 통계국(UNESCO Institute for Statistics)에서는 전 세계 28개 국가 및 국제기구로 구성된 SDG4-교육2030 전문가협력그룹(TCG)을 운영하고 있으며, 현재 7개 세부 목표 및 3개 실행 목표를 측정할 43개 지표 초안을 개발 중에 있다.

둘째는 설정한 교육목표에 따른 지표를 수집하고 분석하기 위한 통계체제의 구축이다. 그런데 여기서 통계체제는 단순히 통계 자료를 수집하고 분석하는 시스템을 의미하지 않는다.

최근 국제사회에서 교육통계체제의 구축을 강조하고 필요한 경우 개도국에 대한 통계체제 구축을 지원하고 있는 것은, 이것이 국가수준의 교육정책을 모니터링하고 평가하는 기능을 수행하기 때문이다.

국가교육통계체제는 과거의 행정정보의 수집과 관리 차원에서 진일보하여 국가수준에서 교육 변화를 모니터링하고 이에 대응한 교육정책의 효과성을 평가하기 위한 방향으로 그역할이 변화하고 있다.

이러한 차원에서 국제사회에서는 교육통계체제를 ‘M&E 체제(Monitoring & Evaluation System)’로 규정하고 있으며, 국가수준을 넘어 국제사회수준에서 관심을 갖고 있다.

국제사회에서 지속 가능한 사회발전을 위한 교육목표를 달성하기 위한 기초 작업으로 교육지표의 개발이나 M&E 체제 구축과 같은 일에 관심을 갖는 것은 최근의 사회 변화의 맥락이 작용하고 있다.

SDGs에서 ‘지속가능한 발전’이라는 용어가 보여주듯이 현재의 사회는 과거에 비해 불확실한 미래에 직면해 있다. 과학기술의 급격한 발전, 세계화의 확대, 국민국가(nation-state)의 쇠퇴와 도시의 거대화, 인구구조 및 가족구조의 변화 등은 우리 삶에 직접적인 영향을 미칠 것이며 교육에 있어서도 큰 영향을 미치게 된다(OECD, 2016).

이러한 급격한 사회변화 단계에서는 안정적인 사회에서와는 달리 사회 전반에 걸친 모니터링과 진단이 요구되며 이에 대응한 정책 개발이 요구된다. 즉, 최근 들어 실증적 데이터를 기반을 둔 정책 모니터링과 평가가 강조되는 것은 불확실한 미래에 대한 준비라고 할 수 있다.

Ⅱ. M & E 체제로서의 우리나라 교육통계 현황

그렇다면 우리나라 교육통계체제는 교육정책의 모니터링과 평가체제로서 어느 정도의 수준에 있는가? 전 세계적으로 우리나라의 교육통계체제는 상당히 우수한 편에 속한다.

 

 

            <표 2> 교육 분야의 주요 지정통계 및 승인통계

영역 측면에서 보면, 우리나라에서는 1963년부터 유치원, 초·중등교육기관, 고등교육기관 등을 조사하는 교육기본통계 조사를 비롯하여, 평생교육통계조사, 고등교육기관 졸업자 공공DB 연계 취업조사, 국가영재교육통계 등의 전수통계와 사교육비 및 사교육의식조사, 특수교육실태조사, 평생교육 개인 실태조사, 한국교육종단연구, 한국아동·청소년 패널조사 등 전 교육 단계에 걸친 다양한 표본조사들이 통계청 승인통계로 조사·관리되고 있다.

이 외에도 교육영역에만 30여 종에 이르는 행정통계, 40여 종의 보고통계가 존재한다.

조사체계 측면에서는 기존의 직접조사 형태에서 외부 DB를 활용한 연계조사로 점차 진일보하고 있다. 교육기본통계조사는 1998년 전산조사가 시작된 이래로 2001년 웹 기반 조사를 거쳐, 2010년부터 유·초중등교육 통계의 NEIS 연계조사가 시작되었다.

고등교육통계조사의 경우 대학별 DB 연계조사가 2013년부터 시범 개발을 거쳐 2016년부터 전면 실시 중에 있다. 또한 대졸자 취업통계조사는 건강보험 DB 국세 DB 등 각종 국가DB와 연계하여 조사가 이루어지고 있다. 이러한 연계조사는 최근의 정부 3.0 정책2)으로 더욱 확대되고 있다.

2) 정부 3.0 이란 공공정보의 개방, 공유, 소통, 협력을 통하여 정부 운영의 효율성을 높이고 국민 서비스를 확대하고자 하는 정책이다.

특히, 2003년부터 시작된 교육행정정보시스템(NEIS)는 M&E 측면에서 보면 교육정책에 따른 학교의 변화를 모니터링할 수 있는 가장 기본적인 시스템이라고 할 수 있다.

국제기구에서는 개도국들의 M&E 체제 구축을 위한 지원 사업으로 교육모니터링정보시스템(Education Monitoring Information System, EMIS)의 구축을 가장 기본 사항으로 추진하고 있으며, 이는 우리나라에서 운영 중인 NEIS와 매우 유사하게 구성되어 있다.

교육통계·정보의 활용 측면에서는 교육통계 정보를 이용하여 교육 관련 기관의 책무성을 높이기 위한 노력이 진행되기도 한다.

2008년 『교육관련기관의 정보공개에 관한 특례법』의 시행으로 모든 교육기관이 교육정보를 의무적으로 공개하도록 하였으며, 이를 공표하기 위한 표준화된 시스템이 개설되었다.

2008년 학교 알리미 및 대학 알리미, 2012년 유치원 알리미가 개설되어 이제는 유치원에서 대학원에 이르기까지 모든 교육기관의 정보가 공개되고 있으며, 최근에는 지방교육재정 알리미도 개설되어 지방재정의 운영 현황을 공개하고 있다. 이러한 공개

자료는 현재 주요 교육정책의 수립과 집행을 위한 기초자료로 활용되고 있다. 가령, 대학정보공시에 공개된 대학별 정보는 선택과 집중, 성과주의를 기반으로 고등교육 재정을 분배하고자 각종 대학 재정지원사업과 대학평가에 활용된다(임후남, 2015).

 

                                      <표 3> 주요 정보공시정보 현황 

Ⅲ. M & E 체제로서의 우리나라 교육통계의 개선과제

이러한 통계자료의 수집과 활용상의 진일보에도 불구하고 우리나라 교육통계체제가 M&E 체제로서의 역할을 온전히 수행하고 있다고 하기에는 다소 부족한 측면이 있다.

우선 국가 차원에서의 설정하고 있는 교육정책의 목표와 측정 지표가 명확하지 않다. 우리나라 교육정책의 모니터링과 평가를 위해서는 국가차원에서의 체계적인 지표 관리가 필요하지만, 이것이 통합적으로 관리되지 못하고 있다. 각종 교육지표들은 개별 정책 단위나 사업 단위로 각각 관리되고 있다.

또한 교육지표 개발이 여러 연구기관에서 이루어지고 있지만 국가차원에서 공조되고 있지 못하는 편이다. 이러다 보니 국가 차원에서 정기적으로 공표하는 교육지표가 부재하고 이로 인해 국제기구 및 민간단체에서 공개하는 각종 지표·지수들에 민감하게 반응한다.

그러나 여러 국제기구와 민간단체에서 공개하는 지표·지수들은 각국이 처한 상황이나 조건의 차이를 반영하지 못하기 때문에 우리나라 교육정책을 모니터링하고 평가하기에는 한계가 있다.

둘째, 교육통계체제가 교육정책에 대한 모니터링과 평가로 그 기능이 완전히 전환되지 못하고 과거 행정통계의 틀을 벗어나지 못하고 있다는 점이다.

1963년부터 시작된 교육기본통계의 경우, 그 시작은 정확한 행정통계의 산출이었다. 행정 정보가 체계화되지 않은 과거에는 정확한 행정통계를 생산해야만 각종 예산 편성을 비롯한 교육행정 활동들이 수행될 수 있었다.

그러나 대부분의 행정 정보들이 전산화·DB화된 현재에는 교육통계가 행정통계로서의 기능은 축소되고 있으며, 대신 장기적인 모니터링과 그에 따른 정책 수립 및 평가 정보로의 활용이 중요해지고 있다. 그럼에도 불구하고 여전히 우리나라 교육통계체제는 행정통계의 틀을 유지하고 있다.

이는 앞서 언급한 것처럼 국가차원에서 교육목표 수립과 교육지표 관리가 부재하기 때문에 여전히 행정 통계를 작성하듯이 광범위한 통계를 산출하고 있으며 일반적으로 통계에서 허용하는 오차를 인정하지 않는 관행이 이루어지고 있다.

셋째, 우리나라에서 교육통계·정보가 다양한 조사와 방식으로 수집되고 있지만 이에 대한 활용이 제한적이다.

교육통계·정보가 최근 들어 대학 평가나 고등교육기관 재정 지원 사업 등과 같은 국가사업에 빈번히 사용되고 있지만, 그 활용은 개별 정보 수준으로만 제한되어 있다.

교육통계·정보를 통하여 여러 정책 효과 분석과 평가가 이루어지기 위해서는 다양한 통계·정보 간 연계가 이루어져야 하지만 부서 간 협조의 어려움과 법적 제한으로 그 활용이 확산되지 못하고 있다.

보다 다양한 분석이 이루어지기 위해서는 학교 수준의 정보가 공개되어야 하지만, 통계법의 제한으로 통계 작성을 목적으로 작성한 정보의 경우 학교명의 제공이 이루어지지 못하고 있다.

이러한 제한은 여러 조사자료 및 통계정보 간 연계 활용을 어렵게 하고 그 효용을 낮춘다. 가령, 교육부와 한국교육학술정보원(KERIS)에서 교육부 및 시도교육청 관계자와 연구자들에게 교육 통계·정보 원자료를 제공하기 위해 개발한 EDS/EDSS 시스템의 경우, 통계법의 제한으로 일반 연구자들에게는 학교 정보가 제공되지 못함으로써 타 조사 자료나 정책정보와의 연계 분석이 어려운 실정이다.

또한 학교 알리미나 대학 알리미를 통해 제공되는 학교별 정보의 경우에도 동일한 내용이 교육통계조사에 포함되어 있지만, 그것이 통계자료로 수집되었다는 이유로 교육통계서비스에서는 일반 사용자들에게 제공하지 못하고 있어 심층 분석 및 활용이 어렵다.

보다 효율적인 통계정보의 정책 효과 분석을 위해서는 관련 법령 특히, 통계법 및 공시법의 개정이 필요하다.

Ⅳ. 지속 가능한 사회를 위한 교육체제 구축을위하여

앞서 언급하였듯이 최근 국제사회에서 이루어지고 있는 지속 가능한 사회를 위한 교육 목표의 달성을 위해 이를 측정할 교육지표의 개발과 이를 수집할 교육통계체제의 구축을 우선적으로 수행하고 있다.

이는 앞으로의 사회가 지금까지와는 달리 예측하기 어렵기 때문에 지속적인 모니터링과 분석이 필요하다는 것이다. 우리나라의 경우에도 이러한 사회 변화에서 예외는 아니다.

최근 교육 전 단계에 걸쳐 앞으로의 우리나라 교육이 크게 변할 것이라고 알려주는 지표는 학령인구 수의 변화이다. 학령인구의 감소는 최근 교육재정 축소, 소규모 학교 통·폐합, 대학 구조조정 등과 같은 이슈와 함께 등장한다.

이미 잘 알려져 있듯이 우리나라 학생 수는 대략 2023년까지 감소할 것으로 예측된다. 또한 현재의 감소 추세가 지속될 경우, 현재 초등학교 저학년 학생들이 성인이 되는 시기에는 생산 가능인구(만 15세~64세)가 지금보다 약 15%p 감소한 60%에 불가할 것으로 예측된다.

그리고 이 생산가능인구가 부담해야 하는 부양 비율은 현재보다 약 1.8배 증가할 것이다.

이러한 인구학적 변화를 과학기술의 변화, 국민국가의 쇠퇴와 도시의 거대화, 세계화, 환경 변화 등의 사회 변화에 비추어 보면, 학령인구의 감소가 교육제도에 미치는 영향은 단순히 교육재정을 줄이고 학교 수를 줄이거나 대학 정원을 줄이는 것을 넘어 그 이상의 것이 포함되어 있음을 발견하게 된다.

현재의 학교 제도가 산업사회에 맞추어 발달된 제도라고 볼 때, 매일매일 이루어지는 여러 과학혁신들은 더 이상 대규모 생산을 필요로 하지 않는다. 따라서 이제는 공통의 지식과 경험보다는 독창성 및 창의성에 바탕을 둔 개개인의 고유 경험과 특성이 부각된다.

이러한 점에서 학교는 더 이상 대중성과 공통성이 강조되는 현재의 대중국가교육체제가 유효하지 못할지도 모른다.

교육 방식에 있어서도 하루가 다르게 나타나는 새로운 지식과 기술의 창출로 아무리 뛰어난 개인이라도 변화의 속도를 따라갈 수 없으므로, 다양한 개인들 공동체적인 지식(집합지식, collective knowledge)을 창출하는 방향으로 교육의 방법과 평가가 전환될 수도 있다.

매우 극단적인 가정일 수도 있지만, 이처럼 앞으로의 교육제도는 큰 변화의 기로에 있음이 틀림없다.

현재의 여러 산적한 교육계의 쟁점들이 있지만, 앞으로의 지속 가능한미래 사회를 위하여 국가 차원에서 미래교육에 대한 체계적인 준비가 교육의 전 영역에서 필요할 것이다.

교육통계 영역에서는 우리나라 미래 교육의 질을 모니터링하고 평가할 교육지표의 개발과 이를 위한 보다 혁신적인 교육통계체제의 구축과 정보의 개방및 공유가 필요한 시점이다.

 

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서혜정 기자  hjkara@eduinnews.co.kr

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