송기창 숙명여대 교육학부 교수

1. 2017년 교육예산안 개요

교육부가 발표한 2016년 8월 30일 자 보도자료에 의하면 2017년도 교육부 예산안 규모는 60조 6,572억 원으로 2016년 55조 7,459억 원에 비해 4조 9,113억 원 증액(8.8%)되었다.

2017년도 교육부 예산안의 중점 편성 방향은 사회맞춤형 인재 양성 지원, 대학 자율성 확대 지원, 인문사회·이공학 분야 개인기 초연구 지원 확대, 지방교육재정 책임성 강화, 인성·진로 교육 강화, 직업교육의 현장성 강화, 국제교육 교류·협력 활성화 지원 등이었다.

부문별로 보면 유아 및 초중등교육 부문예산이 2016년 41조 5,119억 원에서 46조 1,859억 원으로 4조 6,740억 원 (11.3%) 증액되었으며, 고등교육 부문 예산이 2016년 9조 1,784억 원에서 9조 2,673억 원으로 889억 원(1.0%) 증액되었고, 평생·직업교육 부문예산이 2016년 5,894억 원에서 6,210억 원으로 316억 원(5.4%) 증액 편성되었다.

지방교육재 정교부금 증가에 힘입어 유아 및 초· 중등교육부문 예산 증가(본예산 기준 11.3%, 추경 기준 6.3% 증가)가 두드러졌으며, 교등교육부문 예산은 1% 증가했으나 추경 기준으로 보면 0.7% 증가한 것에 불과하다.

2. 부문별 주요 사업의 예산 규모 변화

2016년 예산과 비교하여 부문별 주요 사업의 예산 규모 변화를 보면 다음 < 표 2>와 같다.

지방교육재정교부금 재원 중 교육세 수입액이 지방교육정책 지원특별회계 재원으로 변경됨에 따라 지방교육재정교부금 예산액이 많이 감소한 것으로 나타났으나, 재원의 성격상 교부금과 특별회계 재원의 차이가 없으므로 교부금이 전년보다 2조 7,503억 원 증가한 셈이다.

고등교육의 경우에는 고교교육 정상화 기여 대학 지원사업(93억 원), 학부교육 선도대학 육성사업(ACE)(150억 원), 산학협력 고도화 지원사업 (LINC+)(134억 원) 등의 예산이 증액되었으며, 인문사회 기초연구비(150억 원)와 이공학 개인기초연구비(353억 원)도 증액되었다.

반면, 산업연계교육 활성화선도대학 사업(PRIME)(-269억 원), 대학인문역량강화 사업(CORE) (-99억 원), 대학특성화 사업(CK, 지방·수도권)(-328억 원)은 감액되었다.

국립대학 시설확충사업은 감액되었으나 대신 국립대학 선박건조 및 승선실습 지원사업비가 증액되어 상쇄된 것으로 볼 수 있다.

평생·직업·국제교육 부문의 경우에는 대부분 사업이 증액된 것으로 나타났으며, 특성화전문대학 육성사업(SCK)(297억 원)과 사회맞춤형 산학협력 선도 전문대학 지원사업(693억 원)의 증액규모가 큰 것이 특징이다.

3. 2016년과 2017년 교육부 예산안 중점 편성 방향 비교

2017년 교육부 예산안 중점 편성 방향에는 2016년에 제시했던 사회 맞춤형 인재 양성 지원과 국제교육 교류·협력 활성화 지원이 계속 언급되고 있으나 대학 자율성 확대 지원, 인문사회· 이공학 분야 개인기초연구 지원 확대, 지방교육재정 책임성 강화, 인성·진로 교육 강화, 직업교육의 현장성 강화 등은 2017년에 새롭게 등장하였다.

2016~2020 국가재정운용계획과 2015~2019 국가재정운용계획에 나타난 교육정책방향 및 교육재정투자 중점을 비교해보면 꿈과 끼를 키우는 교육과 고른 교육기회 보장을 위한 교육비 부담 경감은 전년도 계획을 그대로 유지하고 있으나, 사회 수요에 부응하는 대학 혁신과 일학습병행 및 선취업후진학 활성화 방향이 새로 추가되었다.

교육분야 정책방향 및 재정투자 중점은 2016년도 교육부 예산안 중점편성 방향을 그대로 가져온 것처럼 보인다. 중점사업 및 제도개선과제를 비교해보면 사회수요에 부응하는 대학체제 개편이 추가된 것 외에 전년도와 유사했다.

국가재정운용 계획상 부문별 투자 계획을 비교해보면 전년도 계획에 비해 유아 및 초·중등교육 투자 규모의 확대가 눈에 두드러진다.

고등교육 부문의 경우 전년도 투자계획에서는 2016년부터 감소하는 것으로 되어 있었으나 올해 계획에서는 2017년까지 소폭 증가한 후 2020년까지 그대로 유지하는 것으로 되어 있고, 전년도와 마찬가지로 올해 계획에서도 평생·직업교육 부문은 2019년부터 투자규모가 대폭 줄어들도록 계획되어 있다.

유·초·중등교육 투자가 대폭 늘어남에 따라 다른 부문 투자는 현상 유지 내지 소폭 증가에 그쳤다.

4. 2017년 교육예산안에 대한 검토

가. 지방교육재정교부금 확대 2016년 국세수입 호조세, 2017년 이후 경제성장 회복세 등에 따라 내국세 수입규모에 연동된 지방교육재정교부금가 확대될 것으로 예상하고 교부금 예산을 편성한 것으로 보인다.

그러나 2013년에도 내국세 수입이 늘어날 것으로 예상하고 팽창예산을 편성했다가 경기 부진으로 내국세 수입 결산액이 큰 폭으로 감소하여 2015년에 이를 감액 정산함으로써 이를 보전하기 위하여 지방교육채를 6조 원 이상 발행했던 아픈 경험이 있다.

2017년에 내국세 수입이 예산보다 감소할 경우 2019년에 교부금을 감액 정산해야 하므로 교부금 감소 문제가 재현될 가능성이 크다. 2017년에 지방교육재정교부금이 대폭 증가함에 따라 지방교육재정 사정이 개선될 것으로 볼 수 있으나 실상은 그렇지 않다.

2013년부터 2015년까지 교부금 결손을 보전하기 위하여 발행한 지방교육채 규모가 10조 8,873억 원 (2013년 9,583억 원, 2014년 3조 8,022억 원, 2015년 6조 1,268억 원, 결산 기준)에 이르는바, 교부금 증액분은 지방교육채 상환재원의 일부를 충당하는 정도에 불과하다.

2016년에 발행된 지방 교육채 규모는 아직 확정되지 않았으나 승인예산 기준으로 보면 교부금결손보전, 교육환경개선, 학교 신설·증설·이전 등에 3조 9,295억 원을 발행하는 것으로 되어 있다. 2015년 말 기준으로 지방교육채무(지방교육채 원리금 +BTL 상환금) 잔액이 19조 4,406억 원에 달한다.

나. 지방교육정책지원 특별회계 신설 일부 교육청이 누리과정 지원 예산의 편성을 거부하면서 사회적 갈등이 심화되고 있는 문제를 근본적으로 해결하기 위해 2017년에는 주요 교육정책에 필요한 예산은 목적을 정하여 지원할 수 있도록 ‘지방교육정책 지원 특별 회계’ 신설을 추진하고 있다.

특별회계의 세입은 교육세 수입액과 교육세 수입 정산금으로 구성되며, 세출은 유아 교육비 보육료 지원, 방과 후 학교 운영 지원, 초등돌봄교실 지원, 학교시설 교육환경개선 등이다.

지방교육정책지원 특별회계 신설은 누리과정 재원을 둘러싼 교육부와 시· 도 교육청 간의 갈등을 해소하기 위한 대안으로 보이나 특별회계 신설은 누리과정 재원에 대한 근본적인 해결책이 아니다.

누리과정 재원을 둘러싼 중앙정부의 대응 과정을 보면 ① 누리과정 예산편성은 법령상 의무라고 압박 →② 누리과정예산을 교부금으로 지원하는 것은 2011년 당시에 교육계가 합의한 사항이라고 주장→③ 누리과정 예산을 편성할 여력이 없다는 교육감들의 주장에 대해 시·도교육비특별 회계 예산서를 분석한 후 예산편성의 여력이 있다고 반박→④ 누리과정 재원을 추가로 직접 지원하는 대신에 우회지원하여 무마를 시도(목적예비비 2015년 5,064억 원 지원, 2016년 본예산 3,000억 원 지원, 2016년 추경예산 2,000억 원 추가지원)→⑤ 「지방재정법 시행령」을 개정하여 누리과정 사업비를 의무지출경비 지정→⑥ 누리과정 예산 편성을 거부하는 교육청에 대하여 감사원이 감사를 시행한 것 등이다.

이러한 주장과 압박에도 불구하고 시·도교육청의 예산편성 거부가 꺾이지 않자 이번에는 특별회계 신설을 추진하는 것이다.

지방교육정책지원 특별회계는 「국가재정법」 제4조에 따른 특별회계의 설치요건(국가에서 특정한 사업을 운영하고자 할 때, 특정한 자금을 보유하여 운용하고자 할 때, 특정한 세입으로 특정한 세출에 충당함으로써 일반회계와 구분하여 회계처리할 필요가 있을 때)에 부합되는지 의문이다.

특별회계 세출인 유아교육비 보육료 지원, 방과 후 학교 운영지원, 초등돌봄교실 지원, 학교시설 교육환경개선 등은 국가가 운영하는 특정한 사업이 아니며 특정한 세출이라 보기도 어렵기 때문이다.

학교시설 교육환경개선사업(내진보강 547억 원, 석면교체 1,384억 원, 노후화장실 개선 1,647억 원, 노후냉난방 개선 979억 원)의 경우 교부금 사업과 구분하는 기준이 모호하여 논란의 여지가 있고, 내진보강예산이 늘어날 경우 특별회계 세입으로 감당하기 어려울 수도 있다.

누리과정의 쟁점은 누리과정 추가재원 여부에 있으나 정부의 대응방향은 예산편성 강제제도를 강화하는 면에 초점을 두고 있다.

특별회계법률안에 따르면 특별회계로 강제했음에도 불구하고 극단적으로 교육청이 예산편성을 거부하면 교육부 장관은 해당 예산을 지방자치단체의 장에게 직접 지원하도록 되어 있으나 그럴 경우 결과적으로 보육료지원사업을 국가가 떠안게 될 가능성이 있고 특별회계법이 발효되면 교육청은 소송으로 맞설 가능성도 배제하기 어려운 상황이다.

다. 대학재정지원 사업 및 국가장학금 지원 사업의 현상유지 ACE사업, LINC+사업, PoINT(국립대 학혁신지원)사업, 사회맞춤형 산학협력선도 전문대학지원 등은 증액되었으나 지방대학육성사업, 대학특성화사업, 전문대학 특성화사업, 시행 2년 차인 PRIME 사업과 CORE 사업 등은 삭감되었다.

고등교육비의 총량이 늘지 않은 상황에서 새로운 사업의 도입은 기존 사업의 폐지나 축소로 이어지고, 빈번한 사업의 신설과 폐지와 통합, 축소 등은 사업의 안정적 추진과 정착을 저해하고, 대학의 평가부담으로 이어지며, 대학으로 하여금 교육 이외의 사업에 집중하도록 유도하는 부작용을 초래할 수 있다.

교육비 부담 경감을 위한 맞춤형 국가장학금 지원사업의 예산규모는 3조 9,446억 원에서 4억 원이 증액된 3조 9,450억 원으로 변화가 거의 없었다.

맞춤형 국가장학금에 포함된 중소기업 인력난 해소 등을 위한 ‘희망사다리 장학금’은 사업비가 213억 원에서 286억 원으로 73억 원 증액되었고, 대학생 근로장학금 지원예산도 2,506억 원에서 2,629억 원으로 123억 원 증액됨에 따라 소득연계 맞춤형 국가장학금 지원 예산은 3조 3,917억 원에서 3조 3,717억 원으로 200억 원 감액되었다. 학자금 대출 지원 예산도 8% 감액된 것으로 나타났다.

라. 새로운 예산사업의 도입 2017년 교육예산안에서 새롭게 도입된 사업은 대학생 창업펀드 조성 지원 사업(예산 150억 원)과 사회맞춤형 교육중점형 인력양성사업(예산 978억 원)이다.

대학생 창업펀드 조성 지원사 업은 대학교육·연구역량과 활력을 기반으로 한 대학생의 도전적 창업지원을 위한 맞춤형 펀드를 조성하는 사업이며, 사회맞춤형 교육중점형 인력양성사업은 사회수요에 부응하는 인재 양성을 위한 계약학과와 주문식 교육 과정 활성화를 지원하는 사업으로 산업현장 중심의 맞춤형 인력양성과 안정적 입직 지원, 기업수요와 인력공급의 미스매치 해소를 통해 재교육에 따른 사회적 비용 감소 효과를 기대하고 있다.

이러한 사업들은 일견 사회변화에 부응하는 사업으로 볼 수 있으나 대학의 기업화, 대학의 직업훈련기관화를 촉진하는 사업이다. 대학교육의 본질을 약화시켜 오히려 장기적으로 대학 교육의 경쟁력을 약화시키는 부작용을 초래할 수 있다는 우려가 있다.

5. 맺음말

2017년 교육 예산안은 박근혜 정부 마지막 예산임에도 불구하고 대통령 선거 공약사항이었던 고등학교 무상교육 예산이 전혀 반영되지 못했다.

2012년 제시된 박근혜 정부 공약가계부에는 고교무상교육 실시가 반영되었으나 공약가계부마저 공약(空約)이 되고 말았다.

공약가계부가 공개되었을 당시에 증세없이 비과세 축소와 탈루세원 발굴, 재정 효율화 등을 통해 공약재원 마련이 가능하다고 주장했으나, 누리 과정 재원조차 추가로 조달하지 못해 교부금에 떠넘기려다가 교육감들의 반발에 부딪혀 고교무상교육공약은 시도조차 못하고 사장될 위기에 처해 있다.

자유학기제 공약의 경우 지방교육재정 교부금 특별교부금에 의존하여 국가시책사업으로 확대하는데 성공하였으나 지속성 있고 실효성 있게 추진하기 위하여 필요한 재원을 어떻게 조달할 것인가의 과제를 안고 있다.

한편, 고등교육재정 GDP 대비 1% 수준 확보 공약은 정부의 노력없이 형식적으로는 달성될 것으로 전망된다.

당초 고등교육재정 확충을 요구했던 교육계의 의도는 정부가 추가로 고등교육비를 증액하여 고등교육재정 총량규모를 확대하는 데 있었으나 정부는 지방자치단체와 교육부 이외의 부처가 투자하는 고등교육사업비를 발굴하여 합산하고 등록금을 국가장학금으로 대체했다.

정부지원규모는 늘었으나 대학등록금 인하·동결로 인하여 고등교육비 총량규모는 오히려 감소함으로써 고등교육의 경쟁력이 낮아지는 부작용을 초래하였다. 공약사업인 지방대학 육성사업의 경우에는 2016년도보다 276억 원이 삭감되어 공약의 지속적인 추진 의지가 부족한 것으로 보인다.

또 다른 공약사업인 대학 반값등록금 정책은 표면상 달성된 것으로 볼 수 있으나 세부적으로 들여다보면 목표 달성을 내세우기 위하여 소득연계형 국가 장학금이 아닌 장학금을 무리하게 합산했다는 비판을 피하기 어려운 상황이다.