김민희 대구대 사범대학 부교수

교육재정 규모는 충분한가? 교육재정이 충분한 때는 없었다. 다만, 충분한 수준의 교육재정이 안정적으로 확보되기 위해 노력해왔고 또 그러한 노력의 결과로 교육재정은 지속적으로 늘어나고 있었다.

우리나라는 해방 이후 지금까지 교육재정에 대한 투자를 꾸준히 늘려왔고 교육 기회의 확대, 교육여건 개선에 기여하는 성과를 이룩하였다.

그러나 인구 절벽, 학생 수 감소, 교육재정 확보의 주요한 수단인 조세 규모가 더 늘어날 것이라고 기대하기 어려운 내·외부적 환경에 마주하면서 이러한 투자가 앞으로도 계속될 것인지가 불투명하다.

일각에서는 학생 수가 감소하고 교육재정의 대부분을 사용하는 시·도교육청의 재정이 넉넉하기 때문에 이제는 교육재정을 감소해야 한다고 주장하고 있다. 이러한 상황에서 교육재정 규모가 충분한가라는 질문을 던지는 것은 현재의 교육재정 규모가 충분하지 않다는 점을 전제로 한다.

그리고 충분하지 않다면 어떤 정도로 충분하지 않은지, 앞으로 어떠한 수준까지 확보되어야 할 것인지를 점검해야 할 필요성을 제기한다. 본 기고문에서는 몇 가지 지표를 통해 우리나라 교육재정 규모의 충분성을 확인하고 향후 전망을 제시해 보고자 한다.
 

1. 현재 우리 교육재정 규모는 어느 정도인가?

우리나라의 총 정부재정대비 교육예산은 1960년 64억 원(15.2%)에서 2015년 49조(15.9%)로 증가하였다. 총 정부 재정 자체도 규모가 증가하였지만 이에 비례하여 교육예산 총액도 매우 증가하였다. 정부예산대비 교육예산 비중은 1996년도까지 약 24.0%로 지속적으로 상승하였다가 외환위기(IMF) 이후 감소하여 15~16%대를 유지하고 있다([그림 1] 참조).

2005년부터 추진한 BTL 사업에 의한 임대료 상환 부담, 2008년 이후 발행한 지방채 원리금 상환 부담, 2012년부터 추진하는 누리과정에 따른 재원 수요 부담, 2013년 이후 세수 부진으로 매년 교부금 결손이 발생하여 계속 지방채로 충당하는 상황, 무상급식을 비롯한 교육복지정책 확대, 교육환경개선을 위한 특별 수요 증가 등으로 누적되어 나타나는 일련의 지방교육재 정 수요 급증 현상에 비추어 볼 때 현재의 교육재정 확보 구조가 개선되지 않고는 해결하기가 어려운 실정이다(송기창, 2015).

2. 국제적 수준과 비교해 보면 어느 정도인가?

현재 우리나라 교육재정은 국제적 수준과 비교해 볼 때 어느 정도인가? 국제적 수준과 비교하여 충분한 정도라고 볼 수 있는가? 가장 일반적으로 사용되는 국제적 비교기준은 OECD 각 국가들이 투자하는 교육비 규모이며, GDP 대비 총공교육비 투자 비율로 측정된다.

초·중등교육에서 GDP 대비 총 공교육비 투자 비율을 보면 1995년에는 OECD 국가 평균을 상회하였으나, 2012년 이후 OECD 평균 수준을 유지하고 있다. 초·중등교육에서 정부 부담 공교육비 비율은 OECD 평균보다 낮은 반면, 민간부담 공교육비 비율은 높은 편으로 나타나고 있다.

적정 교육비 투자를 확인할 수 있는 학생 1인당 교육비의 국제 비교 결과, 2013년 기준 초·중등교육 단계에서 학생 1인당 공교육비 지출액(’13)(초 $7,957, 중등 $8,592)은 OECD 평균(초 $8,477, 중등 $9,811)보다 낮은 수준으로 나타나고 있다.

초등교육 단계에서 학생 1인당 공교육비 지출액은 OECD 평균의 93.9% 수준이며, 중등교육 단계에서 학생 1인당 공교육비 지출액은 OECD 평균의 87.6% 수준으로 나타나고 있다(OECD, 각연도; 김병주, 2016).

3. 필요한 만큼의 교육재정이 확보되고 있는가?

우리나라의 교육재정 규모는 정부예산대비 OECD 국가 평균에 대비해 보아도 낮은 수준이다. 특히 정부부담보다는 민간부담구조가 높게 나타나고 있기 때문에 향후 더 확보되어 할 재정소 요를 고려해 볼 때 충족된 수준으로 보기는 더욱 어렵다.

필요한 만큼의 교육 재정이 확보되어야 하는 기준으로 표준교육비, 핵심교육서비스투자, 교육 환경개선, 기타 교육수요 등을 충족시키기 어렵기 때문이다.

먼저 유아 및 초중등학생들의 정상적인 학교교육과정 운영을 지원하는 ‘최저소요교육비’로 알려져 있는 ‘표준교육비’에 비추어 보면 현행 학교 운영비는 평균 40% 정도만 충족하는 것으로 나타나고 있다(공 은배 외, 2011).

둘째, OECD에서 부가서비스를 제외하고 산정하는 교육핵심서비스 투자 규모도 낮게 나타나고 있다. 한국의 GDP 대비 교육핵심서비스 지출은 OECD 국가평균 93.6%에 못 미치는 88.1%로 나타나고 있다(OECD, 각연도).

교육핵심서비스 지출 부족은 형평하고 적정한 교육기회제공을 막는 걸림돌이 될 수 있다(김민희, 2015).

셋째, 교육환경개선이 이루어지지 않고 있다. 학교 노후시설 증·개축 지원이 미흡하고 학교시설의 안전성 검증 및 보완(내진보강 등)에 대한 요구 증가, 재난위험시설, 재래식 화장실, 석면 교체 등 위험요인 발생에 따른 시설 보강이 이루어지지 못하고 있다.

실제로 2014년 8월 기준 재난위험시설(D․E급)로 지정된 전국의 학교 건물이 104개 동인데 40년 이상 경과된 잠재적 재난위험 시설(C급)의 개축과 구조보강, 내진 보강 등의 개선이 필요하며 이를 위해 ‘15년부터 ‘19년까지 2조 2천억 원이 소요되는 것으로 추정되고 있지만 이에 대한 지원은 투자 우선순위에서 밀리고 있는 실정이다(김병주, 2016).

넷째, 이러한 시급한 투자 소요 외에도 의무교육 단계 수익자가 부담하고 있는 현장 학습, 수련활동, 체험활동비, 방과 후 학교비, 급식비 등도 정부 부담으로 지원되어야 할 영역이다.

기타 미래 교육 재정 규모에 영향을 미치는 요인도 매우 다양하게 제시되고 있는데 스마트 교육, 교과교실제 확대, 글로벌 다문화 통합교육, 특수교육, 영재교육, 교육복지, 통일대비 통합교육, 고등학교 무상 교육, 교육정책·사업 추진을 위한 추가 재정소요(누리교육, 돌봄, 학교체육, 학교폭력, 비정규직 처우개선, 수익자부담경비, 단계적 무상급식 등), 예술 영재, 스포츠클럽확대, 개발도상국과의 협력, 진로진학교육 강화, 대안교육 강화, 교육소외계층 학생 지원, 지역격차 완화 등의 의제가 강조되고 있다.

4. 그렇다면, 향후 어느 정도의 수준까지 교육재정이 필요한가?

인구 절벽, 학생 수 감소는 교육재정 규모 축소를 위협하는 요인이다. 그러나 앞서 제시한 바와 같이, 현재의 교육 재정 규모가 충분하다고 보기 어려울 뿐 아니라, 향후 필요한 교육재정 수요에 비추어볼 때 현재보다 훨씬 더 많은 규모의 재정이 필요하다.

최근 학계에 서는 교육재정 확보의 목표로 GDP 6% 이상을 제시하고 있다(반상진, 2016; 김민희, 2016). 이 정도의 규모는 OECD 국가 평균에도 근접하여 현재 우리나라 교육의 질적 발전을 위해 투자되어야 할 최소한의 규모이다.

교육재정의 확보 규모는 다분히 정치적 과정을 통해 이루어지고 있지만, 이제는 우리 교육수준이 보다 질적으로 도약해야 할 시점임을 구성원들이 인식하고, 교육 재정을 누가 부담할 것이며, 어떤 방법으로 확보할 것인지에 대한 사회적 논의와 합의가 절실한 시점이다. 교육재정 규모를 예측하고 이를 확보하기 위한 대안을 보다 더 구체적으로 탐색해야 한다.