윤홍주 춘천교대 교육학과 교수

예산 집행과 예산 편성

의회에서 의결․확정된 세입과 세출을 실행해 나가는 것을 예산의 집행이라 한다. 예산을 집행하기 위해서 먼저 지방자치단체는 매년 예산을 편성하여 주민의 대표기관인 지방의회의 심의․ 의결을 거쳐 예산을 확정해야 하며, 확정된 예산을 실행하는 과정이 바로 예산 집행이라 할 수 있다.

얼핏 보면 예산 집행은 의회에서 확정된 예산을 기계적으로 실행하는 단순한 일처럼 보인다. 그러나 예산 집행은 편성된 예산을 기계적으로 실행하는 과정 그 이상이다. 예산의 집행은 예산의 모든 과정과 유기적으로 연결되어 있고, 이로부터 영향을 받는 총체적 결과라 할 수 있다.

먼저 예산이 제대로 잘 편성되어야 계획대로 예산이 잘 집행될 수 있으며, 예산이 잘 편성되기 위해서는 중기재정 계획수립, 투자심사 등과 같은 예산편성의 사전적 활동이 잘 이루어져야 한다. 또한 집행이 끝난 예산은 재정분석과 평가의 과정을 거쳐 환류된다.

그러나 예산 집행 전의 모든 과정이 계획적이고, 합리적으로 이루어졌다 하더라도 현실에서는 예산을 편성된 대로 집행하는 것은 거의 불가능하다. 예산을 편성할 당시와 집행할 시기에 재원의 규모, 사정의 변경, 환경의 변화 등 예기치 못한 여러 요인으로 인해 예산의 편성과 집행에는 괴리가 발생하기 때문이다.

이러한 예외적 상황에 대비하여 예산편성 및 집행의 특례가 있는데, 추가경정 예산제도, 예산의 이용·전용제도, 예산의 이월제도 등이 바로 그것이다.

추가경정예산제도는 예산안이 국회나 지방의회에서 심의·의결된 후에 발생한 사유로 인하여 세입이나 세출에 과부족이 생겼을 때 본예산을 변경하는 제도이며, 예산의 이용·전용제도는 추가경정예산을 편성하는 절차가 까다롭고 시일이 걸리는 문제를 해결하기 위하여 예산을 변경하지 않고 일정 범위 내에서 융통해서 집행하는 제도이다.

예산의 이월은 이미 성립된 예산을 회계연도 내에 집행할 수 없을 때 다음 회계연도로 넘겨서 집행하는 제도이다. 추가경정예산제도나 예산의 이·전용제도, 이월제도 등을 통해서도 집행할 수 없는 경비는 불용으로 처리하게 된다.

일반적으로 예산의 과정은 중기재정 계획수립 → 투자심사 → 예산편성 → 예산집행 → 결산 → 재정 환류가 연속적으로 이루어지는 과정이다. 이와 같은 일련의 과정이 유기적이고 체계적으로 구성되고 이어질 때 넓은 의미에서 교육재정은 효율적으로 집행된다고 볼 수 있다.

그러나 여기에서는 예산 집행과 이에 대한 분석 및 평가를 중심으로 교육재정이 효율적으로 집행되는가를 살펴보고자 한다.

교육재정이 효율적으로 집행되는가?

먼저, 예산 편성과 집행의 결과를 살펴보기 위해 2013~2015년 교육비특별회계 본예산과 결산액을 제시하였다.

교육비특별회계 사업별 예산의 본예산 대비 결산액 비율은 2013년 103.6%, 2014년 107.3%, 2015년 104.2%였다.

당초 편성된 예산에 비해 집행액이 더 큰 데는 여러 가지 이유가 있다. 지방교육재정 교부금 예정교부액과 확정교부액의 차이, 예산 편성 단계에서 규모를 예측하기 쉽지 않은 지방자치단체 비법정전 입금, 특별교부금의 교부 시기와 교부 규모, 지방교육재정교부금 및 자치단체전입금 정산 등 본예산 편성 시 예측하기 어려운 변수들이 많기 때문에 이러한 차이는 불가피한 측면이 있다.

교육재정 집행의 효율성을 평가하는 대표적인 지표로 이월․불용액을 들 수 있다. 이월액은 명시이월과 사고이월로 구분된다.

명시이월은 세출예산 중 경비의 성질상 회계연도에 그 지출을 마치지 못할 것으로 예상될 때 그 취지를 세입․세출예산에 명시하여 미리 의회의 승인을 얻어 다음 연도에 사용하는 것을 말한다.

사고이월은 회계연도 내에 지출원인행위를 하고 불가피한 사유로 회계연도 내에 지출하지 못한 경비와 지출하지 아니한 그 부대경비, 지출원인행위를 위하여 입찰공고를 한 경비 중 입찰공고 후 지출원인행위를 할 때까지 오랜 기간이 걸리는 경우 등의 사유로 발생하며, 해당 금액을 다음회계연도에 이월하여 사용하는 것을 말한다.

연도별 이월액을 살펴보면 다음과 같다.

예산현액 대비 이월액의 비율은 2011년 4.5%에서 2014년 2.4%로 매년 감소하는 추세를 보이다 2015년 다시 3.9%로 증가하였다. 2015년의 증가는 지방재정법의 개정으로 인한 출납폐쇄일 변경이 주요 원인으로 작용했을 가능성이 높다.

명시이월의 경우 예산 편성 단계부터 성질상 회계연도에 지출이 이루어지기 어렵다는 점을 고려하여 다음 연도로 예산을 이월하는 것이기 때문에 큰 문제라고 보기는 어렵다. 사고이월 역시 매년 지속적으로 감소하는 추세이지만 2015년 다시 증가한 것으로 나타났다.

교육비특별회계에서 이월액이 주로 발생하는 이유는 주로 학교신설 등 시설사업비 때문이다. 교육기관인 학교의 특성상 학기 중 공사를 하기 어려워 주로 방학 기간에 공사를 할 수밖에 없는 데, 동절기 한파로 인해 공사가 연기되는 경우가 많고, 특별교부금의 교부 시기도 하반기인 경우가 많아 추경에 사업을 편성하더라도 실제 사업은 다음 연도에 이월해서 추진할 수밖에 없는 구조이다.

사고이월의 경우 동절기 공사중단 등 매년 예상이 되거나 반복되는 사유로 인해 사업비를 이월하는 경우 사업계획을 보다 정교하게 수립함으로써 이월비 규모를 줄이고, 특별교부금 등 시설사업비에 대한 배분방식과 시기를 조정하여 사업비가 과다하게 이월되는 문제를 개선할 필요가 있다.

이월액과 더불어 불용액 문제도 교육예산 집행과 관련하여 빈번하게 제기되는 문제이다. 불용액이란 세출예산에 편성된 금액보다 집행액이 적은 경우 그 차액을 말하는데, 불용액이 발생하는 것은 세출예산을 잘못 예측 편성하여 집행하지 못한 경우나 세출예산에 반영하였으나 사정의 변경으로 이를 일부만 집행한 경우에 발생한다.

먼저 연도별 예산현액 대비 불용액 규모를 살펴보면, 2011년 4.6%에서 2014년 2.1%까지 매년 지속적으로 불용액이 감소해왔으나 2015년 다소 증가하는 양상을 보인다.

불용액 발생 원인을 살펴보면, 연도에 따라 다소 차이는 있지만 대부분 집행잔액과 지급사유 미발생으로 불용액이 발생하고 있다는 것을 알 수 있다.

교육비특별회계에서의 불용액은 시설 사업에 대한 계획변경 및 취소, 공사비 낙찰차액, 인건비 집행잔액, 예비비 등 다양한 원인에 의해 발생하며, 일부 불용액의 경우 불가피하기도 하다.

그럼에도 불구하고 지급사유 미발생과 집행잔액은 과도하게 예산을 편성한 측면이 있거나 추경 등을 통해 예산을 적절하게 정리하지 못해서 발생한 측면이 있다. 예산을 집행하면서 이․불용액이 발생하지 않을 수는 없다. 예산 집행 과정에서 이․불용액의 발생은 필연적이다.

그렇다면 어느 정도의 이․불용액 규모가 적정한 수준일까? 이 역시 단정지어 말하기 어렵다. 다만 발생한 이․불용액이 누가 보아도 불가피하고 합리적인 사유로만 구성될 때 그 수준이 바로 적정 수준이라 할 수 있을 것이다.

최근 누리과정 문제 등 교육재정이 어렵다. 일부에서는 교육비 특별회계의 이․불 용액 규모를 근거로 교육재정이 방만하게 운영된다고 생각한다.

그러나 교육비 특별회계의 이․불용액을 실제 교육재정 운영이 방만하거나 예산 집행을 비효율적으로 해서 발생한 결과라 해석하기에는 제도적, 구조적 문제가 더 크다.

예산 집행의 미숙함으로 인해 발생한 이․불용액은 줄여나가되 제도적, 구조적으로 발생하는 문제는 교육부, 시․도교육청이 협력해서 개선해나갈 필요가 있다.

교육재정의 집행은 성과와 연계하여 평가 되어야

모든 예산의 집행이 끝나면 재정분석이나 재정평가 등을 통해 결과를 평가받거나 환류된다. 현재 이러한 제도에는 지방교육재정 분석 및 진단과 지방교육재정 운영성과 평가가 있다.

지방교육재정 분석 및 진단은 지방재정 법 제55조 및 동법 시행령 제65조, 지방 교육재정 분석 및 진단 규정(교육부 훈령)에 근거하여 지방교육재정의 건전성 및 효율성 도모를 위해 2010년 이후 매년 실시되어왔다.

2016년 기준으로 지방교육재정 분석 및 진단 지표는 재정 건전성 분야 3개, 재정 효율성 분야 15개 등 총 18개의 지표로 구성되어 있다. 이와는 별도로 지 방교육재정 운용 성과에 대한 평가도 동시에 이루어지고 있다.

교육재정 분야에 대한 평가는 역사가 상당히 오래된 편이다. 교육부는 1996년 시·도교육청 평가를 실시하면서 2007년까지 평가영역의 하나로 교육재정 분야를 포함시켰고, 2008년에는 시·도교 육청 평가와 분리하여 지방교육재정 운영 평가를 실시하기도 하였다.

2009년부터는 별도로 교육재정을 평가하지 않고 다시 시·도교육청 평가에 포함하여 평가를 실시하다가 2015 년에 교육재정 운영 성과평가를 다시 별도로 실시하기 시작하였다. 2016년 기준으로 평가지표는 재원배분의 적절성과 재정운영의 효율성 등 2개 영역에 9개 평가지표로 구성하였다.

2015년부터 지방교육재정 분석 및 진단과 지방교육재정 운용성과 평가가 동시에 이루어지면서 지방교육재정 운용에 관심이 제고되었지만 동시에 두 제도가 명확하게 구분되지 않고 중복 되거나 또는 지표에 따라 서로 상충할 여지도 있어 일선에서는 혼선이 빚어 지고 있다.

향후 두 제도의 통합이나 명확한 역할의 구분이 필요하다. 아울러 교육재정의 집행은 성과와 연계하여 평가되어야 한다.

2014년「지방재정법」 개정을 통해 2016회계연도 예산안부터 성과계획서 및 성과보고서 작성이 의 무화되었고, 예산안에 성과계획서를 첨부하여 지방의회에 제출해야 한다. 장차 성과주의 예산제도가 정착되면 교육재정 집행을 성과의 관점에서 평가할 수 있을 것이다.