누리과정 재정지원체계에 비추어 본 유·보통합 재정지원체계
 

송기창 숙명여대 교육학부 교수

Ⅰ. 유·보통합 추진 경과

교육·보호·보육의 개념, 5세아 무상 교육, 유치원 종일반 운영, 유치원의 기본 학제화, 유치원의 유아학교 전환 등을 둘러싸고 갈등을 겪던 유아교육기관과 보육기관이 2012년부터 5세아 무상교육·보육비를 지방교육재정교부금에서 지원하는 방안이 확정된 이후 통합 논의가 급속하게 진행되었다.

재정의 관점에서 본다면, 유보통합은 모든 보육에 대한 재정 부담을 교육자치단체로 떠넘기는 계기가 될지도 모른다는 우려가 제기된 바 있다(송기창,2011).

발표자는 2011년 당시에 양자를 통합하기 위한 아이디어가 부족한 것이 아니라 어느 한쪽으로 통합하겠다는 전제에 문제가 있음을 지적하고, 양자 간 경쟁과 협력 체제를 구축하여 유아교육·보육 서비스의 질을 제고하는 것이 가장 현실적인 대안이라고 보았다.

유아교육과 보육의 통합 논의를 중단하고 상호 경쟁하면서 서비스의 질을 높이고, 경우에 따라 협력하는 방안을 모색할 필요가 있다.

유아교육과 보육의 공정한 경쟁 규칙을 마련하고 양자 간의 이동통로를 개방하여 유아교육·보육 서비스를 균질화하고 개설 프로그램을 평가하여 평가 인증받은 프로그램만 개설할 수 있도록 함으로써 기관의 정체성을 재구조화하는 방안을 제안한 바 있다(송기창, 2011).

그러나 누리과정 시행 이후 유보통합 논의는 학계를 넘어 정부 차원에서 본격적으로 시작되었다. 유치원·어린이집으로 이원화되어 있는 유아교육과 보육의 통합을 추진하기 위하여 2013년 5월 22일 국무조정실장을 위원장으로 하고 기재부·교육부·복지부 등 관계부처 차관 및 차관급 6명과 공익단체·언론· 학계·학부모 등 민간위원 6명으로 구성·운영되는 「유보통합위원회」가 출범하였고, 유보통합 논의기구는 주요정책을 결정하는 유보통합추진위원회와 실무조정을 담당하는 실무조정위원회, 그리고 전문가로 구성된 통합모델개발팀으로 구성되었다(2013.5.22. 보도자료).

2013년 12월 2일에 개최한 제2차 유보 통합위원회는 유보통합을 학부모 요구 충족에 최우선 순위를 두고 현 정부 임기 내 완성하되, 이해관계자의 갈등 요인을 효율적으로 관리하면서 2014년부터 단계적으로 추진하기로 기본방향을 정립하였다(2013.12.2. 보도자료).

정보공시(원비, 교사, 특별활동, 급식 등) 내용 확대, 연계 및 통합, 공통평가 항목과 평기기준 마련, 유치원 평가와 어린이집 평가인증 연계, 재무회계규칙 적용 확대와 공통 적용 항목 개발 등 2014년부터 통합 전 즉시 할 수 있는 것을 우선 추진하고, 결제카드 통일, 시설 기준(교실 면적·교사당 아동 비율 등) 정비·통합, 이용 시간, 0∼2세 유치원 취원 허용 등 이용대상과 교육과정 통합(이용대상 통합은 농어촌 지역 등부터 일부시설 시범 실시하며 확대), 교사 자격과 양성체계 정비 및 연계 추진 등 2015년부터는 규제 환경 정비 등을 본격 통합 추진하며, 어린이집-유치원 간 교사 처우 격차 해소 단계적 지원, 관리부처(교육부-복지부, 교육청-지자체) 및 재원의 통합 등 2016년부터 관리부처와 재원 등 통합을 마무리하는 것으로 일정이 정해졌다.

2014년 8월 말 제3차 유보통합추진 위원회는 ‘유아학비·보육료 지원 결제 카드 통합방안’과 ‘정보공시 연계 및 통합방안’을 확정하였다.

교육부의 유아 학비 지원 결제카드(아이즐거운카드)와 보건복지부의 보육료 지원 결제카드(아이사랑카드)를 2015년 1월부터 ‘아이행복카드’로 통합하고, 정보공시 시스템을 연계해 학부모들이 거리, 교사, 통학차량 등 핵심 공통정보에 대해 상호비교한 뒤 시설을 선택할 수 있도록 유치원과 어린이집 정보를 공통항목을 중심으로 개편하기로 한 것이다(2014.8.29. 보도자료).

2014년 12월 16일 제4차 유보통합추진위원회는 유치원과 어린이집에 대한 평가체계를 2016년부터 통합하고 평가에 따른 등급도 공개하는 ‘유치원·어린이집 평가체계 통합방안’과 학부모의 선택권을 강화하고 교육·보육 서비스의 질 개선을 위한 ‘정보공시 통합방안’을 확정하였다.

2015년 9월 2일 제5차 유보통합추진 위원회는 ‘어린이집 미설치 지역 0~2세 유치원 취원 허용방안(교육·보육과정 통합 포함)’과 ‘유치원·어린이집 시설기준 정비·통합방안’을 확정하였다.

‘0~2세 유치원 취원 허용’, ‘시설기준 정비’ 등은 ‘유보통합 추진방안(’13.12)’에 따른 2단계 과제로써, ‘어린이집 미설치 지역 0~2세 유치원 취원 허용방안’은 2016년 시범사업을 거쳐 향후 관리 부처 통합 이후 어린이집 미설치 지역의 유치원에서 0~2세 취원 허용이 단계적으로 추진되며, 영유아 안전·보호 및 교사 근무환경 개선 등을 위한 ‘유치원· 어린이집 시설기준 정비·통합방안’은 2016년부터 신규시설에 우선 적용하기로 함으로써 유보통합은 제3단계 교사, 재원, 관리부처 등 통합·정비만을 남겨 놓게 되었다.

이제까지 추진된 유보통합과제는 재정투입이 적거나 필요 없는 과제였으며, 재정투입이 필요한 과제로 예상했던 개선된 시설 기준은 신규시설부터 적용하고 기존 시설에 대하여는 일정 기간 유예 후 안전 기준만 적용하기로 하여 통합의 실효성을 기대하기 어렵게 되었다.

교원자격기준 통합에 따른 재교육수요, 교원보수격차 해소에 따른 수요, 기존 어린이집 시설개선에 따른 수요 등 유보통합에 따른 재정수요에 대한 대책의 윤곽은 아직 드러나지 않고 있다.

유보통합추진위원회에서 재원통합 방안을 제시하지 않은 상황에서 유보 통합재정지원체계를 논의하는 것은 한계가 있다.

재정지원체계는 일정 부분 재정논리로 설계가 가능하나 결국 정치논리로 귀결되기 때문이다. 따라서 유아교육재정 및 보육재정 구조와 규모를 살펴보고, 누리과정 재정지원체계를 비판적으로 검토한 후, 이를 바탕으로 바람직한 유보통합재정지원체계의 설계 방향을 제안하고자 한다.

Ⅱ. 유아교육재정 및 보육재정의 구조와 규모

유아교육재정과 보육재정의 통합방안을 모색하기 위한 기초 작업의 하나로 먼저 유아교육재정과 보육재정의 구조와 규모를 고찰한다.

1. 유아교육재정

가. 유아교육재정의 재원 및 지원체계

2006년말 개정된 「지방교육재정교부금법」(법률 제8148호, 2006.12.30.)은 2008년부터 내국세 교부율을 19.4%에서 20%로 인상하는 대신 유아교육비 지원사업 및 방과 후 학교 사업을 국고 보조사업에서 지방교육재정교부금 사업으로 이양하였다.

2007년까지 유아 교육재원은 국고보조금과 지방교육재 정교부금 대응투자로 지원되는 유아 학비지원사업과 사립유치원 지원사업, 지방교육재정교부금으로 지원되는 공립유치원 교원인건비 및 운영비와 교육환경개선 및 학생수용시설비 등으로 구성되었다.

유아교육재원은 지방교육 재정교부금과 국고보조금이었다. 2008년부터 유아교육재원은 지방교 육재정교부금으로 일원화되었다.

2012년부터 5세아 무상교육이 시작되고 어린이집 보육료를 교부금으로 지원하고, 2013년부터 3, 4세아 무상교육비와 보육료까지 단계적으로 지원하면서 제로섬 구조인 지방교육재정교부금 결손이 누적되기 시작하였다.

내국세 교부율이 일정한 상황에서 내국세 수입액 증가를 전제로 설계된 누리과정 재정지원체계는 내국세 수입액이 예상한 만큼 늘지 않으면서 유아교육재원의 문제점이 노출되었다.

나. 유아교육재정 규모

유아교육재정은 인건비, 학생수용시설비, 전출금(공·사립 유치원 운영비), 유아학비지원, 기타 사업비로 구분해 볼 때, 결산 기준으로 2010년 세출총액의 3.22%를 차지하였으나, 2012년 5세아 교육·보육료 지원, 2013년 3, 4세아 교육·보육료 확대 지원으로 2015년에는 9.70%까지 증가했다.

시·도교육비특 별회계 세출결산총액 중에서 어린이집 보육료 지원액이 차지하는 비율은 2012년 0.86%에서 2015년에는 3.75%로 증가되었다.

2011년과 2015년 결산을 비교할 때, 유아교육재정 비율이 세출결산액의 3.78%에서 9.70%로 5.92%p 늘어남에 따라 세출결산액의 5.92%만큼(2015년 기준으로 3조 3,506억 원) 초·중등교육재원이 유아교육재원으로 이동하는 결과가 되었다. 더 큰 문제는 지방채 발행을 통해 세출을 떠받쳐 왔다는 것이다.

<표 2>에서 보는 바와 같이, 2012년부터 2015년까지 교부금 누적증가액은 17조 3,256억 원이나, 경직성 경비인 인건비 누적증가액이 17조 3,028억 원에 달함으로써 교부금 증가분은 모두 인건비에 투입되었다고 볼 수 있다.

결국, 유아교육재정 누적증가액 10조 527억 원(누리과정 학비지원 누적증가액은 8조 5,127억 원)은 지방채 발행(누적 발행액 10조 9,212 억원)을 통해 충당할 수밖에 없었다는 것을 알 수 있다.

한편, 유아교육재정통계에서 누락된 행정인력 인건비도 유아교육재정 총규모를 산정할 때 고려해야 한다.

서울특별시교육청의 경우 유아교육과(과장 1명)에 장학관, 장학사, 사무관, 주무관 등 11명의 인력이 배치되어 있고, 산하교육지원청에는 유아교육담당 인력이 평균 2명씩 배치되어 있어서 유아교육 전담인력이 약 34명 배치되어 있다.

세종특별자치시교육청에는 학교혁신과에 유아교육담당팀과 유아교육지원센터가 조직되어 있어서 6명의 전담 인력이 배치되어 있고, 경기도교육청의 경우에는 유아교육과에 13명, 각 교육지원청에 1명씩 총 38명이 배치되어 있다.

전국적으로 400여 명의 유아교육지원인력이 배치되어 있을 것으로 추정되나 유아교육재정통계에는 이들 인력의 인건비가 반영되어 있지 않다. 따라서 유보통합을 논의할 때 이들 행정인력 인건비는 별도로 산정하여야 한다.

2. 보육재정

가. 보육재정의 재원 및 지원체계

유아교육재원과 달리 보육재원은 구분되어 있지 않고 매년 일반회계 예산 편성 시에 보육 관련 사업비로 편성된다.

국비의 경우 보건복지부 소관 일반 회계 예산에 편성되며, 국고보조금으로 시·도 및 시·군·자치구에 지원되는 과정에서 지방자치단체는 국고보조금에 상응하는 대응 투자를 하도록 되어 있다.

「보조금 관리에 관한 법률 시행령」에 따르면 영유아보육료 및 가정양 육수당 지원사업은 서울 35%, 지방 65%를 보조하며, 어린이집 기능 보강사업은 50%를 보조하고, 보육돌봄서비스, 육아 종합지원서비스 제공, 어린이집 교원 양성 지원, 어린이집 지원 및 공공형 어린이집 지원 등의 사업은 서울 20%, 지방 50%를 국가가 보조함에 따라 나머지는 지방자치단체가 대응 투자하고 있다.

지방자치단체는 국고보조사업 외에 자체적으로 각종 특수보육시책사업을 시행하는바, 보육 인프라 확충을 위한 국공립 어린이집 확충과 육아종합지원 센터 확충, 보육서비스 질 제고를 위한 대체교사 지원과 보육교사 처우개선, 맞춤형 보육지원을 위한 시간연장형 보육지원과 장애아 보육지원, 보육서비스 질 관리를 위한 평가인증사업 등의 사업이 그것이다.

따라서 보육재원은 국가 일반회계와 지방자치단체 일반회계 재원이라 할 수 있다. 유아교육재원과 달리 재원이 칸막이 되어 있지 않음으로써 사업의 안정성 확보에는 어려움이 있을 수 있으나, 유아교육재원의 증가가 초·중등교 육재원의 감소로 이어지는 제로섬 구조가 아니라는 점에서 장점일 수 있다.

나. 보육재정 규모

2015년 예산을 기준으로 볼 때 보육재 정규모는 국고 5조 1,861억 원, 지방재원 4조 6,900억 원, 총 9조 8,761억 원이며, 여기에 누리과정 지원비 2조 1,201억 원을 합하면 보육재정규모는 11조 9,962억 원으로 12조 원에 육박한다.

보육교직원 인건비 보조금이 늘어나는 추세이며 0∼2세 영유아보육료는 2014년을 정점으로 약간씩 줄어드는 추세다. 영유아보육료가 가장 큰 비중을 차지하고 있으며 다음으로 가정양육수 당의 비중이 크다.

한편, 유아교육재정과 마찬가지로 보육재정통계에서 누락된 행정인력 인건비도 보육재정 총규모를 산정할 때 고려해야 한다.

서울특별시의 경우 여성 가족정책실-보육담당관(담당관 1명)내에 보육기획팀(7명), 보육지원팀(4명), 보육사업팀(4명), 보육평가팀(4명), 국공립확충팀(4명), 현장점검팀(5명) 등 6개 팀, 29명의 행정인력이 있으며, 서울특별시 노원구에는 여성가족과 내에 보육행정팀과 보육지원팀이 있고 두 팀에 12명의 행정인력이 배치되어 있어서 서울특별시에 약 300여 명의 보육행정 인력이 배치된 것으로 추정된다.

전국적으로 3,000여 명의 보육지원 인력이 있을 것으로 추정되나 이들 인건비가 보육재정 통계에 포함되어 있지 않다. 유보통합을 논의할 때 이들 행정인력 인건비도 고려의 대상에 포함해야 할 것이다.

Ⅲ. 누리과정 재정지원체계 검토

2012년부터 도입되는 5세아 누리과정 유아학비·보육료 지원을 위한 재원은 추가로 확보하는 대신에 기존 지방 교육재정교부금 재원으로 충당하도록 결정하였고, 2013년부터 3, 4세까지 누리과정을 확대하는 데 필요한 재원 역시 추가로 확보하는 대신에 기존 지방 교육재정교부금 재원으로 충당하도록 하였다.

국회 회의록(국회사무처, 2011: 294)에 따르면, 당시 교육과학기술부 장관이 지방교육재정교부금에 의해 누리과정 지원이 가능하다고 생각하는 논리는 두 가지였다.

하나는 지방교육재정 교부금이 매년 3조 원 이상씩 늘어나고 있다는 것이며 다른 하나는 학생 수가 줄고 있으므로 지방교육재정교부금에 여유가 있다는 것이었다.

그러나 교부금은 2012년에 3.1조 원, 2013년에 1.7조 원, 2014년에 0.7조 원(교부금 감소보전금 포함) 늘어나는 데 그쳤고, 2015년에는 오히려 1.5조 원(교부금 감소보전금 포함) 감소하였는바, 2012년을 제외하면 교부금이 감소한 2015년은 말할 필요도 없고 2013년은 인건비 증가분을 겨우 충당하는 규모, 2014년은 인건비 증가분 절반도 충당할 수 없는 규모였다.

예상과 달리 교부금이 늘지 않음에 따라 2014년부터 시·도 교육감들이 예산편성을 거부하기 시작하여 2016년에도 갈등이 계속되고 있으나, 국가재정 당국과 교육부는 교부금을 확충하거나 추가재원을 마련하는 대신에 지방채발행이나 교부금 예산 부풀리기 방법으로 모면해왔다.

누리과정 재원부족 사태를 모면하기 위해서 기획재정부와 교육부가 사용해온 전략은 교부금 당겨쓰기와 교부금 나눠 쓰기, 그리고 목적예비비 활용하기였다.

2015년 예산에서 누리과정 재원을 늘리는 대신에 배정된 목적예비비가 5,064억 원이었으며, 2016년 본예산에서는 3,000억 원, 추가경정예산에서 다시 2,000억 원을 배정하여 무마를 시도하였다.

교부금 당겨쓰기와 교부금 나눠 쓰기를 유도하기 위한 전술로는 중기재정 계획에서 낙관적 세입전망을 함으로써 교부금 세입예산을 부풀리기, 교부금 정산분을 미리 추가경정예산 세입으로 활용하기, 교부금 세입 부족이 예상될 때와 교부금 감액정산 후 세입이 부족할 때 지방교육채를 발행하여 메우기, 의무지출경비 지정 등 법령 개정을 통해 예산편성 강제하기, 예산편성 거부를 근본적으로 막기 위하여 교부금예산 중 누리과정 재원 칸막이하기(지방 교육정책 지원특별회계 설치), 진영논리로 공격하여 재원부족 원인을 교육감 무상급식정책으로 호도하기, 정책 적·제도적으로 해결하지 않고 정치적· 임기응변적으로 모면하기 등이다.

누리과정 재정지원체계 중에서 2017년 예산안에 반영된 지방교육정책지원 특별회계에 대한 전망은 불분명한 상태다.

우선 여소야대 국회 상황에서 특별회계법이 통과될지 미지수이며 통과될 경우 득이 더 클지 실이 더 클지도 속단하기 어렵다.

일부 교육청이 누리과정 지원 예산 편성을 거부하면서 사회적 갈등이 심화되고 있는 문제를 근본적으로 해결하기 위해 주요 교육정책에 필요한 예산은 목적을 정하여 지원할 수 있도록 2017년에 ‘지방교육정책지원 특별회계’ 신설을 추진하고 있다.

2017년 지방교육 정책지원 특별회계 세입·세출(안) 내역은 다음 <표 4>와 같다.

지방교육정책지원 특별회계 신설은 누리과정 재원을 둘러싼 교육부와 시· 도교육청 간의 갈등을 해소하기 위한 대안으로 보이나 특별회계 신설은 누리과정 재원에 대한 근본적인 해결책이 아니다.

지방교육정책지원 특별회계는 「국가재정법」상 특별회계의 설치요건1)에 부합되는지 의문이고 특별회계 세출인 유아 교육비 보육료 지원, 방과 후 학교 운영지원, 초등돌봄교실 지원, 학교 시설 교육환경개선 등은 국가가 운영하는 특정한 사업이 아니며 특정한 세출이라 보기도 어렵기 때문이다.

1) 「국가재정법」 제4조(회계구분) ① 국가의 회계는 일반회계와 특별회계로 구분한다. ② 일반회계는 조세수입 등을 주요 세입으로 하여 국가의 일반 적인 세출에 충당하기 위하여 설치한다. ③ 특별회계는 국가에서 특정한 사업을 운영하고자 할 때, 특정한 자금을 보유하여 운용하고자 할 때, 특정한 세입으로 특정한 세출에 충당함으로써 일반회계와 구분하여 회계처리할 필요가 있을 때에 법률로써 설치하되, 별표 1에 규정된 법률에 의하지 아니하 고는 이를 설치할 수 없다.

또한, 학교시설 교육환경개선사업(내진보강 547억 원, 석면 교체 1,384억 원, 노후화장실 개선 1,647억 원, 노후냉 난방 개선 979억 원)의 경우, 교부금 사업과 구분하는 기준이 모호하여 논란의 여지가 있고 향후 내진보강예산이 늘 경우 특별회계가 감당하기 어려울 수도 있다.

누리과정의 쟁점은 누리과정 추가재원 요구이나 정부의 대응방향은 예산편성 강제제도 강화에 초점을 두고 있다.

만약 특별회계로 강제했음에도 불구하고 극단적으로 교육청이 예산편성을 거부하면 교육부 장관은 해당 예산을 지방자치단체의 장에게 직접 지원하도록 되어 있으나2) 그럴 경우 결과적으로 보육료지원사업을 국가가 떠안게 될 가능성이 있고, 특별회계법이 발효되면 교육청은 소송으로 맞설 가능성도 배제하기 어렵다.

2) 「지방교육정책지원 특별회계법안」 제6조 ④ 교육부 장관은 제1항에도 불구하고 교육행정기관의 장이 제4조 제1호가목에 따른 예산을 편성하지 아 니하는 경우에는 당해 회계연도의 예산을 지방자치단체의 장에게 직접 지원할 수 있다.

다만, 유보통합을 추진할 경우 통합에 필요한 추가재원을 일반회계 재원, 즉 국고보조금으로 마련하는 것보다는 특별회계 재원으로 마련하는 것이 유리할 가능성이 있으나 이는 특별회계 재원을 어떻게 설계하느냐에 따라 달라질 수 있는 문제다.

Ⅳ. 누리과정 재정지원체계에 비추어 예상되는 정부의 유·보통합 재정지원 체계

박근혜 정부는 교육재정 확충에 대하여 매우 부정적인 시각을 가진 것으로 보인다. 증세없이 복지재원을 마련하겠다는 약속을 이행하기 위해서 예산을 증액하는 것이 쉽지 않은 상황이라는 것을 십분 이해하면서도 연간 4조 원이 소요되는 누리과정 재원을 기존 재원을 활용하도록 요구하는 것은 납득하기 어렵다.

앞장에서 살펴보았듯이 누리과정 재정지원체계의 특징은 추가재원을 확보하지 않고 기존 재원을 활용하되, 모자랄 경우 지방채를 발행하여 충당하도록 했다는 것이다.

누리과정 재원을 둘러싼 중앙정부의 대응 과정을 보면, ① 교부금에 의해 누리과정 예산을 편성하는 것은 법령상 의무라고 압박→② 2012년 당시 교육계가 교부금으로 누리과정을 지원하기로 합의한 사항이라고 주장→③ 시·도교육청은 누리과정 예산을 편성할 세입 여력을 가지고 있다고 압박→④ 누리과정 재원 우회지원(목적예비비 2015년 5,064억 원 지원, 2016년 본예산 3,000억 원 지원, 2016년 추경예산 2,000억 원 추가지원)을 통해 타협 시도→⑤ 「지방재정법 시행령」을 개정하여 누리과정 경비를 의무지출경 비로 지정→⑥ 예산편성을 거부한 교육청에 대한 감사원 특별감사를 통해 누리과정 예산을 편성할 여력이 있음을 거듭 주장→⑦ 지방교육정책지원특별회계 신설을 통하여 추가재원 없이 누리과정 예산 편성을 제도적으로 강제하기 등이다. 이러한 대응과정으로 미루어볼 때, 정부의 유보통합재원 마련방안도 기존의 누리과정 재원조달체계를 크게 벗어나지 않을 것으로 예상된다.

유보통합 과정에서 교육계가 기대하는 누리과정 재원(4조 원)에 대한 추가조달체계 마련은 여전히 거부할 것으로 보이며 보육기관이 교육부로 통합된다고 가정한다면, 현재 중앙정부가 부담하는 보육 재정 전액 또는 일부액을 교부금에 가산하고 지방자치단체가 부담하는 대응 투자 해당액은 시·도세 전입금의 전입 비율을 높여 제도화하는 방법을 채택할 것으로 보인다.

지방자치단체 고유사업인 특수시책사업에 따른 비용은 지방교육재정교부금이나 시·도세 전 입금에 반영하지 않고 계속 지방자치 단체가 주도하는 방향으로 갈 가능성이 높다.

유보통합에 따라 추가로 소요되는 재원, 즉 교원자격기준 통합에 따른 재교육 수요, 교원보수격차 해소에 따른 수요, 기존 어린이집 시설개선에 따른 수요, 행정인력 재배치에 따르는 인건비 수요 등은 추가로 가산해주지 않음으로써 교부금 나눠쓰기 전략이 반복될 가능성도 배제하기 어렵다.

유아교육의 추가재원 수요는 지방교육정책지원 특별회계에서 조달하도록 강제할 가능성이 있다. 그럴 경우 2017년도 특별회계 세출예산에 반영되었던 방과 후 학교 운영지원, 초등돌봄교실 지원, 학교 시설 교육환경개선 등의 사업이 다시 교부금 사업으로 되돌려질 것이다.

유보통합비용이 늘어남에 따라 초· 중등교육재원이 잠식될 가능성을 차단하기 위해서는 보육교사 보수 현실화, 보육교사 자격체계 개편 및 재교육 과정 운영, 어린이집 시설 개선 및 확충 등에 추가로 필요한 재원이 제도적으로 확보되는 재정체계를 요구해야 할 것이다.

Ⅴ. 유·보통합 재정지원체계 설계 방향

발표자는 2009년 발표한 ‘유아교육· 보육 재정시스템 설계’ 논문에서 제1단계 재정시스템의 연계 방안으로 보육 지원비를 지방교부세에 통합한 후 사업을 지방사업으로 이양하는 방안을 제시했으며, 제2단계 재정시스템의 통합 방안으로 만 3(4)∼5세의 유아교육 대상과 보육 대상에 대한 지원은 지방 교육재정교부금으로, 0∼2(3)세의 보육 대상에 대한 지원은 지방교부세로 지원하는 방안과 만 3(4)∼5세의 유아 교육 대상과 보육 대상에 대한 지원은 지방교육재정교부금으로 통합하되 0∼2(3)세의 보육 대상에 대한 지원은 국고보조금으로 존치하는 방안을 제시하였다.

그러나 당시에는 지방교육재정교부금에 의한 누리과정 지원정책이 도입되지 않았고 유아교육과 보육재정 규모가 그리 크지 않은 상황을 전제로 한 것이었다.

또한 그 후에 유보통합을 위한 구체적인 논의가 이루어졌으므로 2009년 당시의 재정설계방안은 수정할 수밖에 없다.

유보통합위원회가 유보통합을 위한 재정지원체계를 맨 마지막에 발표하려는 것은 논리적으로 맞지 않는다. 원칙적으로 재정지원체계를 맨 먼저 제시한 후, 재정지원체계에 따라 행정체계와 교육체계를 설계해야 한다.

행정체계와 교육체계를 미리 만들어놔도 재정지원체계가 받쳐주지 못하면 제대로 작동할 수 없기 때문이다. 그러나 통합하려는 양 기관 사이에 여건의 격차가 존재한다는 점을 고려하면 재정지원체계 통합문제는 매우 신중하게 접근해야 할 것이다.

유보통합 재정지원체계를 설계함에 있어서 우선적으로 고려해야 하는 원칙을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 선 평준화 후 통합, 즉 보육여건을 개선하여 유아교육 수준에 근접한 상태로 만든 다음에 통합을 논의하는 것이 유보통합 재정을 둘러싼 갈등을 최소화하는 길이라고 본다.

보육교사 처우개선, 보육시설 확충, 임대형 어린이집 해소, 보육교사 양성체제 개편 및 재교육 과정 운영 등을 통해서 어린이 집의 교육 여건을 유치원과 대등한 수준으로 끌어올린 후에 유보통합을 논의해야 할 것이다.

일단 통합된 후에 어린이집에만 재원을 투입하는 것은 불가능하고 격차가 존재하는 한 형식상 의 통합은 가능할지 몰라도 실질적인 통합, 즉 유치원과 어린이집의 여건 평준화는 달성하기 어렵다.

둘째, 유보통합재원은 초·중등교육 재원과 분리하여 독립적으로 확보하는 것이 필요하다. 지방교육재정교부금 재원을 구분하여 유아교육보육교부금을 신설하는 방안, 지방교육정책지원 특별 회계를 개편하거나 새로이 유아교육보육지원 특별회계(지방교육정책지원특 별회계가 무산될 경우)를 신설하는 방안이 검토될 수 있을 것이다.

지방교육 재정교부금 내에 유아교육보육교부금을 둘 경우 내국세 교부율을 인상하여 인상분을 유보통합재원으로 구분하는 방안이 될 것이며 특별회계를 신설할 경우 일반회계 전입금에 의해 세입재원을 확보하는 것은 안정성이 떨어지므로 교육세 전환 및 확충 등 독자적인 세원 을 확보해야 할 것이다.

셋째, 2015년 기준의 유보통합재원 규모 15.5조 원을 마련함에 있어서 중앙정부와 일반자치단체, 그리고 교육자치 단체의 분담비율을 정하되 교부금에 의해 지원하는 누리과정 보육료 해당액(2015년 기준, 2조 1,200억 원)은 교육 자치단체 부담에서 제외할 필요가 있다.

2012년부터 2015년까지 누리과정 지원금 8.5조 원이 전액 지방채 발행으로 충당되었으므로 교육자치단체는 향후 몇 년 동안 지방채 상환부담을 져야하기 때문이다.

0~2세 보육은 현재와 같이 국가와 일반지자체 사업으로 존치하고 3~5세 유아교육과 보육만 통합한다면 재정통합이 훨씬 수월할 수 있다.

지방자치단체 보육시책사업비 1.5조 원을 제외한다면 14조 원의 유보통합재원 중 국가가 8조 원, 일반지자체가 3조 원, 나머지 3조 원은 교육지자체가 부담하는 방식이 될 것이다.

국가는 내국세 교부율 인상 또는 교육세를 확충하여 확보하고, 일반지자체는 지방세 수입을 재원으로 확보하며, 교육지자체는 유치원에 투입되던 교부금을 재원으로 확보하는 방안이 현실적이다.

넷째, 유보통합 이후 재정 및 행정지원의 효율화를 위하여 별도의 예산회계 시스템과 행정시스템을 갖추도록 준비할 필요가 있다.

유치원이나 어린이집 재무회계규칙은 초·중등학교를 위한 재무회계규칙과 다를 수밖에 없으므로 기존 에듀파인시스템이나 나이스시스템을 활용하는 데 한계가 있다.

만약 교부로 통합된다고 가정하면 일반지자체의 보육지원인력을 교육청 소속으로 바꾸는 문제도 쟁점이 될 수 있다.

서로 다른 성격의 두 기관을 통합하는 것은 하루아침에 가능한 일이 아니다. 서로 다른 두 기관의 차이를 줄여 대 등한 상태를 만든 다음에 통합을 추진하는 것이 통합의 본질에 부합하는 것이다.

서로 다른 상태에서 통합하면 양자 간의 갈등이 더 커져 통합을 완성하는 데 더 많은 시간이 걸릴 수 있으므로 유아교육과 보육 양자의 교육·보육 여건을 일정한 수준으로 끌어올린 후에 통합을 논의하는 것이 필요하다고 본다.