김주영  서울 중구육아종합지원센터장

1. 들어가며

2013년 정부는 학부모가 겪는 유치원과 어린이집의 차이로 인한 선택의 불편과 불합리를 해소하고 어느 기관을 선택하든 일정수준 이상의 보육과 교육서비스를 이용할 수 있도록 서비스 의 질을 개선하고 선택권을 보장해야 한다는 진단을 했습니다.

유보통합이라는 처방을 제시하고 연도별 유보서비스 체계 개선을 위한 세부 처방전을 제시하고 관 주도형의 방법으로 추진되고 있습니다.

처방전에 의해 처방이 하나씩 통합을 위해 추진될 때마다 현장에서는 혼란이라는 진통을 겪어 내고 있습니다. 정보공시가 이루어질 때도, 평가 지표가 2차에서 3차로 급격하게 선회할 때에도, 최근의 맞춤 보육이 현실화될 때도 혼란의 진통은 오롯이 현장의 몫이 었습니다.

2. 지금 현장에서는

우리 아이들과 부모님을 위한 일이라면 본인의 인권도 담보하는 선생님들은 혼란의 고통도 의연하게 견디고 있습니다.

짚어주신 것처럼 이제까지 추진된 유보통합과제가 재정투입이 적거나 필요 없는 과제였다면 이제부터는 막대한 재정이 필요한 과제가 남았습니다.

“재정지원체계를 맨 먼저 제시한 후, 재정지원체계에 따라 행정체계와 교육 체계를 설계했어야 한다. 행정체계와 교육체계를 미리 만들어놔도 재정지원 체계가 받쳐주지 못하면 제대로 작동 할수 없기 때문이다”라는 말씀에 전적으로 동의합니다.

단계별 추진단계에서 가장 많은 시간과 노력이 필요한 장기적인 제3단계의 관리부처와 재정의 문제를 뒤로 미루고 즉시 할 수 있는 것을 우선 추진하여 현장에서의 혼란을 가중시키고 있습니다.

특히, 유보통합에 따라 추가로 소요되는 재원, 즉 교육자격 통합에 따른 재교육 수요, 교원보수격차 해소에 따른 수요, 기존 어린이집 시설 개선에 따른 수요, 행정인력 배치에 따르는 인건 비 수요 등을 추가로 가산해주지 않음으로써 교부금 나눠 쓰기 전략이 반복될 가능성도 배제하기 어렵다는 의견을 주셨는데 이 말씀은 지금 보육현장에서 일어나는 기현상을 설명할 수 있을 것 같습니다.

지금 보육현장에서는 원장 선생님을 비롯한 보육교직원, 좀 더 자세히 언급하자면 보육교사 자격증을 가지고 보육 업무를 수행하는 선생님들에게 학력에 대한 불안감을 조성해 급기야 유치원 정교사 취득을 위한 험난한 주경야독(晝耕夜讀)의 길로 내몰고 있습니다.

관주도형으로 추진되고 있어 어디에서도 공식적인 정보와 안내를 받을 수 없는 교사들의 불안함은 급기야 개인 사교육으로 내몰리고 있다하여도 과언이 아닙니다.

타 전공으로 보육교사 자격증을 취득한 현직 교사들은 온라인 학점은행제를 통한 학위 취득을 위해 낮에는 어린이집에서, 밤에는 컴퓨터 앞에서 밤을 지새우고 2~3년제 대학에서 보육을 전공한 선생님들도 4년제 학위를 위해 컴퓨터 앞에 앉아 밤을 새웁니다.

또, 오프라인 학점은행제를 활용하는 분들은 주 중에는 어린이집에서, 주말은 학교에서 12시간을 보냅니다. 4년제 아동학 졸업자들은 편안할까요? 아동학전공자들은 유치원 정교사 취득을 위해 유치원 정교사 자격을 취득 할 수 있는 대학원 진학을 위해 애쓰고 있습니다.

유보통합을 위해 현장의 변화를 온몸으로 맞닥뜨리는 것만으로도 피로도가 상승하는 교사들은 재교육에 대한 부담과 이를 위해 개인적으로 부담해야 하는 학비로 말미암아 이중삼중의 어려움을 겪고 있습니다. 

3. 드리는 말씀

누리과정의 재정 부족 사태로 온 국민이 들썩일 때도 불안함을 애써 감추며 유치원에서, 어린이집에서 본분을 다하고 사재를 털어서라도 우리 아이들과 어머님들을 보듬어 주시겠다던 사립유치원 원장님이 생각납니다.

재원통합방안을 제시하지 않은 상황에서 유보통합재정지원체계를 논의하는 것은 한계가 있으며, 재정지원체계는 일정 부분 재정논리로 설계가 가능하나 결국 정치논리로 귀결되기 때문 이라는 말씀에 크게 공감하며 크게 실망도 함께합니다.

유치원교사와 보육교사 자격 및 양성제도 통합이라는 과제는 정부의 유보통합 정책의지가 가장 강조되는 관장부처 통합보다 더 많은 이해관련집단이 있다는 점을 고려하여 더 많은 시간과 재정을 투입해야 할 분야라고 생각합니다.

오늘 재정에 관련된 말씀을 듣고 깊게 생각해보니 참으로 어려운 숙제임이 틀림없습니다만 교육은 ‘교사의 질을 넘을 수 없다’는 원론이 떠오릅니다.

유보통합 재정지원체계에서 실마리를 풀어야 숙제를 할 수 있다면 다른 분야보다 유치원교사와 보육교사 자격 및 양성제도의 통합을 재정지원 일순위로 생각해 주시길 현장에서 밤과 낮으로 애쓰시는 선생님들을 대신하여 간곡히 말씀드립니다.

토론Ⅲ
누리과정 재정지원체계에 비추어 본 유·보통합 재정지원체계에 대하여

김용환  한국유치원총연합회 정책이사

누리교육과정이란 유치원과 어린이 집에 다니는 만 3∼5세 어린이들의 공평한 교육과 보육 기회 보장을 위해 2012년부터 공통으로 시행하도록 만든 표준 교육 내용을 말한다. 2012년 3월, 5세 누리과정을 시작으로 2013년 3월부터는 3~4세까지 확대되어 시행되고 있다.

누리과정은 만 3~5세를 대상으로 하는 어린이집 표준보육과정과 유치원 교육과정을 통합한 공통과정으로 구성되어 있다.

이 과정은 만 3~5세 유아의 심신의 건강과 조화로운 발달을 도와 민주시민의 기초를 형성하는 것을 목적으로 하며 어린이집·유치원 구분 없이 동일한 내용으로 되어 있다.

정부는 누리과정을 도입하면서 그 재원을 지방교육재정교부금으로 부담하도록 했다. 정부는 매년 내국세 수입의 약 20%가량을 지방교육재정교부금으로 교육청에 교부하는데, 시도교육청 입장에서는 수입이 일정하게 정해져 있는 상황에서 국가수준의 교육과정인 누리교육과정을 실시함에 따라 정책에 의해 새로운 지출이 늘어나게 된 것이다.

이 때문에 누리과정 비용 부담 주체를 놓고 자체 예산으로 부담해야 한다는 중앙 정부와 전액 국고로 지원해야 한다는 시도교육청이 맞서며 갈등이 계속되고 있다.

지방교육재정교부금은 지방자치단체가 교육기관 및 교육행정기관을 설치·경영하는 데 필요한 재원을 국가가 교부하여 지역 간 교육의 균형 있는 발전을 도모하기 위해 마련한 재원이다.

2012년부터 만 5세아 무상교육이 시작되고 어린이집 보육료를 교부금으로 지원토록 하였으며 2013년부터는 만 3, 4세아 무상교육비와 보육료까지 단계적으로 확대 지원되었다.

그러나 정부가 예상하였던 내국세 수입이 경기가 좋지 않아서 예상하였던 만큼 세원이 확보되지 않게 되었고 결국 재원의 문제로 인하여 지방교육재정 교부금결손이 누적되어 결국은 부처 간 대립으로 또한 중앙정부와 지방정부간의 갈등으로 지원금이 중단되는 초미의 사태를 초래 하였다.

결국 이에 대한 피해자는 학부모와 유치원, 어린이집이 되고 말았다. 예로서 유아교육법에서 유치원은 차입금을 인정하지 않기 때문에 지원금이 늦게 지원되면서 일시적인 유치원 운영 비 부족이 생겼고 교사의 급여를 정해진 날짜에 지급하지 못하는 사례도 낳고 말았다.

이러한 지방교육재정교부금의 재원 문제도 해결하지 못하면서 국가는 어린이집과 유치원의 통합을 논의하고, 재정의 지원체계조차도 마련되지 못한 상황에서 유보통합의 여러가지 선결과제 중 하나씩 발표하고 있는 현실이다.

유보통합 재정지원 체계를 이야기하기 전에 먼저 국가는 유치원내에서 국공립유치원과 사립유치원 간의 불평등 한 정책을 바꾸어 평등한 지원이 될 수 있도록 하고 유보통합을 이야기하는 것이 옳다고 생각한다.

헌법 제11조 1항에 ‘모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 종교, 성별 또는 사회적 신분에 의하여 정치적·경제적· 사회적·문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다’고 되어있고 제31조 1항에 ‘모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가진다’라고 되어 있다.

한국유치원총연합회에서 조사한 2014년 원아 1인당 학부모 국가 지원금 및 학부모 부담금 비교에 의하면 국공립유치원과 사립유치원 간에 불평등한 지원이 이루어짐을 알 수 있다. 또한 유아교육법 제2조 및 유아교육법 24조 1항과 시행령 제29조를 보자. 

• 유아교육법 제2조 :  1. ‘유아’란 만 3세부터 초등학교 취학 전까지의 어린이를 말한다.  2. ‘유치원’이란 유아의 교육을 위하여 이법에 따라 설립·운영되는 학교를 말한다.

• 유아교육법 제24조  1항 : 초등학교 취학 직전 3년의 유아교육은 무상(無償)으로 실시하되(이하 생략) 2항 : 제1항에 따라 무상으로 실시하는 유아교육에 드는 비용은 국가 및 지방자치단 체가 부담하되, 유아의 보호자에게 지원하는 것을 원칙으로 한다.

• 유아교육법 시행령 제29조 : 법 제24조 제 1항에 따라 초등학교 취학 직전 3년의 유아에 대하여 실시하는 무상교육은 (중략) 교육부 장관과 보건복지부 장관이 협의하여 정하는 공통의 교육·보육과정(이하 ‘공통과정’이라 한다)을 제공받는 유아를 대상으로 한다.

헌법과 법률에서 보장하는 평등한 교육을 받을 권리, 차별받지 않을 권리를 분명히 하고 있음에도 불평등한 지원이 이루어지고 있는 것이 현실이다.

이에 법시행령 29조에도 분명히 교육부 장관과 복지부 장관이 무상교육에 들어가는 비용을 지원하도록 되어 있음을 우리는 분명히 알고 있어야 한다.

이제 국가는 차이없는 지원을 통하여 국공립유치원과 사립유치원의 차별 지원을 없게 하고 이를 통하여 유치원과 어린이집에 대한 통합 지원체계를 만드는 것이 선결과제임을 알 수 있다.

또한 저출산 문제를 해결하기 위하여 국가가 책임지는 완전한 무상교육을 실시하여 복합적 원인에서 비롯된 저출산 문제를 국가의 모든 영역에 걸쳐 있는 국가와 국민의 미래의 삶을 결정하는 통합적 문제로서 받아들여야 한다.

저출산 문제는 국가 전체에 걸쳐 있는 통합적 문제이기 때문에 정치, 경제, 사회, 문화 등 모든 분야에서 동시에 근본적으로 본질에 좀 더 접근하여 안심하고 가정을 이루고 자녀를 임신, 출산, 양육, 교육할수 있는 환경을 조성해야 한다.(한국위기관리논집. 제2권 1호. 손영수)

안심하며 자녀를 출산하고 국가가 책임지는 양육과 무상교육 실시, 차별이 없는 평등한 지원체계를 만들고난 이후에 유보통합 및 통합 재정지원체계를 논하여야 할 것이다.

학부모와 우리 아이가 행복한, 차별이 없는 유보육의 교육환경을 만들기 위하여 우리 모두 가 노력하여야 할 때인 것이다.

토론Ⅳ
유·보통합과 누리과정을 위한 세 가지 제안

이제 더 이상 기다릴 시간이 없다. 1980년대에 급증한 유아교육수요를 국가와 정부가 수용하지 못하고 결국 사립유치원에 맡겼다. 1990년대에는 그것도 모자라서 어린이집(처음에는 유아 원이라 불렸다)에 맡겼다.

1998년 교육3법체제가 탄생하면서 유치원이 처음으로 ‘학교’로 편입되었고 이른바 ‘유아교육공교육화’ 정책이 성립되었다.

그런데 모순적으로도 유치원 교육과정은 이미 존재하였고 정부의 사립유치원에 대한 통제는 강고했고 교육부 바깥인 복지부 산하의 어린이집은 학교도 아니고 교육과정의 적용대상도 아니었다.

1990년대 급증한 유아교육수요는 5세아의 취학 전 준비교육기관으로서의 오전반 유치원의 한계를 넘어섰다.

그러나 점차 강해진 정부 통제하에서 재정적 경영기반을 맞추기 위해 사립유치원들은 오후반 특별 프로그램을 열고 3~4세반을 추가했지만 이는 모두 이른바 장학 통제의 대상들이었다.

수용 되지 못한 수요는 통제가 느슨한 어린이집으로 몰렸고 급기야 2000년대 이후 오늘날 우리가 보는 ‘유보통합딜레마’에 맞닥뜨렸고 누리과정은 그 타협의 산물이었다.

그러나 누리과정은 송기창 교수의 발표대로 근본적인 문제점을 안고 있음에도 불구하고 정쟁과 집단이익충돌로 또 다른 사회문제로 튀었다.

첫째로 너무 낙관적 재정추계는 두 해를 못 버티고 결국 지방교육자치단체의 빚만 늘리고 있다. 둘째로 유치원과 어린이 집의 구조적인 교육여건 격차는 물리적 유보통합의 근본적 난관이 되었다.

셋째로 0~2세 영아보육과 3~5세 유아 교육은 분명히 복지부 혹은 여성가족부 담당 어린이집과 교육부 담당 유치원으로 이원화되어야 함에도 불구하고 0~5세를 동시에 수용하고 있는 어린이집 체제의 복잡성으로 인해 유보통합이라는 명분만 남겨진 채 문제가 가중되고 있다.

넷째로 무상급식과 무상돌봄서비스로 대표되는 정파 간 포퓰리즘경쟁은 이른바 진보진영 교육감들의 누리과정 예산편성거부와 정부여당의 의무경비에 이은 지방교육정책특별회계라고 하는 무리수가 충돌하는 상황으로 악화되었다.

결국, 피해는 저출산 감옥과 국가의 암울한 미래로 나타났다. 서구사회는 근대산업사회의 도래와 핵가족 확대 과정에서 오이디푸스 콤플렉스와 폭력 사회의 긴 터널을 겪은 후 20세기 후반에 이르러서야 영유아 교육에 대한 각성을 시작하였다.

근대대중교육의 기적을 통해 국가 발전의 기적을 이룬 대한민국으로서는 분명 타산지석으로 삼았어야 할 영유아교육의 교훈을 전혀 깨닫지 못하고 서구의 실패를 반복하고 있다. 길은 매우 간단하다. 논쟁의 여지도 없다.

1. 유·보통합과 누리과정 정책을 유아교육정책으로 일원화하자.

•현실적으로 가능하지 않은 0~5세 유보통합을 누리과정으로 뭉개지 말고 3~5세 유아교육정책에만 집중해야 한다. 어린이집은 모두 유치원으로 통합하되 현재의 어린이집과 유치원에 적용되는 여건 기준들을 현실화해야 한다.

•0~2세 영아 양육과 보육은 복지부가 가정복지부 관할로 넘기고 가능한 가정양육과 보육을 원칙으로 하고 어린이집은 이를 보조하는 서비스를 맡게 해야 한다.

2. 지방교육재정교부금을 1% 인상하고, 국세지방세 교육세 전액을 유아교육교부금으로 책정하자.

•근본적으로 재정의 부족을 인정해야 한다. 재정당국인 기획재정부는 소규모 초등학교와 학생 수 감소를 이유로 더 이상 유아교육재정의 추가 소요를 부인하면 안된다.

사실상 21세기 미래형 스마트교육환경 시대에 맞춘 새로운 교육재정수요는 지금도 산적해 있다. 누적된 부채도 조기에 상환해야 한다.

•국세분 교육세만으로는 적어도 1인 당 기준으로 볼 때 현재 초중등교육비의 절반에도 못 미치는 유아교육재정 수요를 감당할 수는 없다. 이를 위해서는 국세와 지방세분 교육세를 모두 유 아교육교부금 재원으로 할당하고 그 부족분은 내국세 대비 교부율 비율을 1% 가량 상향해야 한다.

3. 공사립 유치원, 어린이집을 막론하고 유아교육비 바우처로 재정지원 방식을 통일하자.

•2004년 제정된 유아교육법은 분명 5세 무상유아교육을 선언하면서 유아교육비 바우처에 의한 재정지원 방식을 도입하였다.

그런데 공립유치원은 기존의 초중등학교에서처럼 교육청이 직 접 예산편성을 하는 방식으로 고착시키고 사립유치원은 훨씬 부족한 수준의 학비보조를 함으로써 공사립 유치원 간 구조적 갈등을 온존시켰다. 이는 민간어린이집과 공공어린이집의 경우에도 마찬가지이다.

•최소한 공사립 기관 간 원아당 교육비 투자액수는 동일해야 하며 학부모 부담 또한 동일해야 한다. 이를 위해서는 사립유치원(민간어린이집 또한)의 유아교육비보조액의 학부모 부담을 공 립에서처럼 무상에 가까울 정도로 인상해주던가 아니면 공사립 유치원 공히 바우처 방식 재정지원제도로 혁신해야 한다.

길은 정말 간단하다. 지금은 결단이 필요한 때이다. 많은 문제점들이 분명히 있다. 또한 유아교육정책에 대한 교육정책당국의 종합적인 연구와 대책 수립 노력 또한 많이 미흡하다. 그러나 연구와 대책 부족을 이유로 더 이상 국가과제를 미룰 수는 없다.

천세영  충남대학교 교육학과 교수