신하영 에듀인뉴스 전문기자(교육학박사, 한국교육개발원 연구원)

1) 이 글은 필자의 박사학위 논문 ‘누리과정 재정지원정책 평가 연구’의 일부분을 발췌·보완하여 작성하였음.

들어가며: 어떻게 도입된 정책인가

2016년 11월 현재 국회는 내년도 누리 과정 예산의 특별회계 포함 여부를 두고 막판까지 진통을 거듭하고 있다.

정부와 여당은 지방교육정책지원 특별회계를 설치해 누리과정 예산을 정해놓는 항목에서만 사용하도록 강제하는 내용에 무게를 두고 있고, 야당은 중앙 정부가 시·도교육청에 하달하는 지방 교육재정교부금을 늘리는 데 초점을 맞춰야 한다고 맞서고 있다. 2)

2) http://the300.mt.co.kr/newsView.html?no=2016111419177644499

누리과정 예산을 둘러싼 여-야간, 중앙-지방간 갈등은 하루 이틀 일이 아니다. 지난 2012년 처음 도입된 이래 누리 과정은 정책 추진을 위한 재정지원체계에 대한 검토와 평가가 이루어지지 않았고, 기하급수적으로 늘어나는 소요예산의 증가를 감당하지 못한 채 난관에 봉착한 상태이다.

비록 시범운행 등의 점검 기간이 부족하긴 하였지만, 기존의 유아학비 지원사업과 보육료 지원사업을 승계한 것으로 볼 수 있기 때문에 정책적 연속성도 충분히 있었음에도 말이다.

그럼에도 만3~5세 영유아에 대한 재정지원은 박근혜 정부의 획기적인 공약 이행 정책으로 인해 정책 자체의 필요성에 대한 회의적 시각 마저 등장하고 있으며 무상급식을 둘러싼 첨예한 정치적 논쟁을 떠올리게 하는 또 다른 교육복지 논란의 ‘뜨거운 감자’가 되어버렸다.

2012년 누리과정이 시행되는 시점부터 이 정책은 재원조달 및 전달체계면에서 있어 여러 문제의 소지를 가지고 있었다.

그러나 누리과정 재정지원정책은 수년간 정책 도입의 필요성에 대한 논의가 있었고, 기존 정책의 목적과 체계를 승계한 면을 곳곳에서 발견할 수 있었다는 점에서, ‘퍼주기식 복지정책’으로 현 정부의 실정으로 폐기되어선 안 될 것이다.

누리과정의 도입과 이를 위한 재정지원은 3~5세 유아교육의 질 제고와 유아교육 기회의 확대뿐 아니라 여성의 경제참여율 제고, 학부모의 교육비 부담 경감을 통한 가계 지원 등의 다양한 효과를 기대할 수 있다.

또한, 2004년 「유아교육법」의 제정 이후 유아교육 재정지원을 위한 법제구조개선방안이 제시되고 학계를 통해 연구되어 오는 등 정책적 토대가 구축되어 있던 상황이었다.

따라서 이 글에서는 현재 누리과정 재정지원정책을 둘러싼 갈등 상황의 원인에는 소위 말하는 ‘예산 부족’, 즉 확보되어야 할 재원이 필연적으로 부족하다는 점, 재원을 확보할 구조가 구축되어 있지 않았다는 데 문제의식을 두었다.

누리과정 정책 도입의 논리와 유아교육 재정지원의 확대

누리과정 정책 도입의 논리는 유아 교육에 대한 국가의 재정지원 확대 논리에 근간을 두고 있다. 그간 유아교육에 대한 재정지원의 필요성을 강조하기 위해 다양한 학문적 논의와 정책 제언이 이루어져 왔다.

첫째, 유아 시기 교육 투자가 학령기를 포함해 전 생애에 걸친 교육격차를 완화시킬 수 있다는 교육적 효과에 대한 논의가 유아교육·보육 학계를 중심으로 이루어졌다.

둘째, 유아교육 재정지원의 외부효과로 여성의 경제참여율을 제고할 수 있을 뿐 아니라 작금의 저출산 현상도 완화시킬 수 있으리라는 정책적 제언이 있었다.

셋째, 기존에 초·중등교육 중심으로 한 국가의 공교육 체제에 유아 교육을 포함시켜 미취학에서 학령기에 이르는 유아·청소년을 대상으로 한 공교육 체계를 정비하려는 접근이 있었다.

마지막으로, 2000년대 초반부터 15년간 교육복지 정책의 개념과 범위가 확장되고 정책전달체계가 다양해지면서 정책 추진에 소요되는 예산의 규모가 증가해왔다.

누리과정의 도입과 이에 따른 재정지원의 확대는 이러한 교육복지 개념이 확장되는 과정으로 이해될 수 있다.

2016년 현재 누리과정 재정지원정책의 근간을 이루는 법령은 국가의 유아 교육에 대한 책임을 포괄적으로 명시한 「교육기본법」을 기본으로 하여 재정의 배분에 대한 「지방교육재정교부금법」, 재원부담 주체에 관한 「유아교육법」, 「영유아보육법」 등이다.

다음의 <표>는 유아교육 재정지원 변천 과정을 관련 법령의 제·개정 취지와 연계해 나타낸 것이다.

누리과정 재원조달체계의 변천 과정과 특징

누리과정 재정지원정책은 3~5세 누리과정을 이수하는 유아와 학부모에게 교육비를 지원하는 것을 정책 목표로 가지고, 이를 위해 재원을 조달하고, 전달하는 체계를 정책의 수단으로 가진다.

특히 이 중 재원조달체계는 크게 재원을 부담하는 주체, 재원이 조달되는 구조, 재정수요를 예측하는 소요예산의 예측으로 나누어 파악할 수 있다. 먼저, 누리과정 재정지원은 재원부담 주체를 명시적으로는 ‘국가 및 지방자치단체’로 규정하였다.

그러나 현재 누리과정 재원을 부담하는 주체는 시·도 교육청 즉 교육자치단체이다. 2011년 누리과정 시행을 발표하면서 정부는 5세 유아에 대한 어린이집과 유치원 교육비 전액을 지방교육재정교부금으로 지원할 것을 명시했다.

5세 누리과정 시행부터 시·도교육청을 재원부담주체로 설정했다는 것을 알 수 있다. 이어서 2012년 1월 18일 교육부는 2013년부터 3~4세 대상 누리과정 확대 실시에 대한 계획으로 점진적으로 지방교육 재정교부금으로 유치원과 어린이집 누리과정 교육비를 모두 충당할 것을 발표했다.

구체적으로는 다음과 같은 재원 부담의 변화를 예고하는 것이었다. 2013년에는 지원 단가 인상으로 인해 늘어난 3~4세 유치원 누리과정 교육비와, 3~4세 소득 상위 30%에 대한 어린이집 누리과정 교육비를 지방교육재정 교부금으로 충당하도록 했다.

이 경우 기존의 5세 유치원 및 어린이집 교육비 역시 교부금으로 충당할 예산으로 포함되게 된다. 이후 2014년에는 2013년에 추가된 재원부담에 더해, 전 계층 4세 유아와 소득계층 상위 30% 3세 유아의 어린이집 교육비 추가분을 교부금에서 부담하도록 하였다.

3~5세 전 계층 유치원 누리과정 교육비와 전 계층 4~5세 어린이집 누리과정 교육비를 시·도교육청에서 부담하게 된 것이다.

이후 2015년에 이르러 3~5세 전 계층 유치원 및 어린이집 누리과정 교육비 전액을 교부금으로 충당하도록 하여, 실질적인 재원부담주체가 시·도교육청이 되었다.

다음의 <표 2>는 2012년 이후 누리과정 재원부담에서 교부금의 부담 수준이 높아지는 과정을 나타낸 것이다. 이러한 재원부담주체의 변화는 곧 재원구조의 변화를 나타내기도 한다.

 누리과정 재정지원의 구조는 국고와 지방비, 지방교육재정교부금으로 나누어 확보하도록 분산되어 있던 구조를 지방교육재정교부금으로 통합하는 방향으로 변화되었다. 현재 3~5세 유치원과 어린이집 누리과정 교육비의 재원을 모두 교부금으로 충당하고 있다.

누리과정 재원조달 실태와 소요예산 예측의 실패

누리과정 재정지원에 소요되는 예산에 대한 예측은 기준재정수요액의 산정과 표준유아교육비에 의해 이루어지고 있다.

2016년 현재 누리과정 기준재정수요액의 측정항목은 「지방교육재 정교부금법 시행령」(2016. 07. 05.)을 기준으로 학교교육과정운영비와, 유아교육비로 유아교육비·보육료 지원·유치원 교원 인건비 보조·유치원 교육역량 지원비, 학교시설비로 공립유치원 신설·증설비를 포함하고 있다.

다음의 <표 3>은 2011년 누리과정 도입에 앞서 교육부가 보도자료를 통해 밝힌 5세 공통과정 교육비 지원 소요 예산액 예측의 결과와 2012년 누리과정 3~4세 확대 시행 계획을 발표하면서 추가로 밝힌 소요 예산액 예측의 결과를 종합적으로 나타낸 것이다.

2011년 당시 누리과정 재정지원의 대상 연령은 5세로 설정되었고, 누리과정이라는 5세 공통과정의 명칭이 등장하기 전이었기 때문에 임의로 ‘만 5세 공통과정’에 대한 소요액으로 발표되었다.

다음은 누리과정 재정지원의 실제 규모를 파악한 것이다. <표 4>는 누리과정 재정지원의 규모를 2008~11년의 누리과정 시행 전 유아학비지원규모와 연결 선상에서 나타낸 것이다.

 

 

 

누리과정 지원 규모의 변화 추이를 앞서 살펴본 재정소요액의 애초 소요 예산액 예측 결과와 비교해 보면 다음과 같다. 먼저, 교육부의 애초 누리과정 소요예산 예측 총액에 해당하는 규모 즉 2012~15년도 유치원 및 어린이집 교육비 지원 규모는 14조 4,014억 원이었다.

그러나 2012~15년 동안 실제 누리과정 교육비로 지원된 것으로 파악된 지원 규모는 2016년 현재 11조 5,992억 원이었다.

소요예산 예측액과 실제 지원액 사이에는 2조 8,022억 원의 차액이 존재한다. 즉 누리과정 재정지원정책을 추진하는 데 있어 3조 원에 가까운 재원이 애초 예상보다 적게 소요되었음을 의미한다.

이러한 결과는 소요예산 예측이 정확하지 않았다는 것을 나타내며, 이에 대한 가장 대표적인 원인으로는 지원단가를 애초 계획대로 인상하지 않은 데 있다.

누리과정 재정지원의 시행 전 소요 예산 예측을 실제 재정지원의 현황과의 비교를 통해 정확성을 평가한 결과, 누리과정 재정지원정책의 도입은 예상되는 소요예산에 대한 국가 및 지방자 치단체의 재원 부담 능력을 상회하는 정책이 전격으로 도입된 것임을 알 수 있었다.

특히 담배소비세를 포함한 지방교육재정 세입구조의 변경을 전제로 했더라도 2012~2015년까지 10조 원 이상 늘어난 누리과정 재정지원의 총액을 감당할 수는 없었다는 것을 확인할 수 있었다.

누리과정 재정지원계획을 반영한 ’12~’16 국가재정운용 계획에 의하면, 지방교육재정은 연평균 8.4% 증가할 것으로 예상되었으나, 실제는 1.4% 증가에 그쳤다.

현재 시·도교육청에서 누리과정 예산을 편성할 가용재원이 부족하다며 예산 편성을 거부한 것은 단순히 법적인 타당성과 재원부담의 기피의 정치적 갈등의 측면이 부각되고 있는 면이 있다.

그러나 이러한 시·도교육청의 예산편성 거부는 국가재정운용 계획상 지방교육재정교부금 예측이 크게 빗나간 필연적 결과라 할 수 있다.

중앙정부-시·도교육청 갈등과 재원부담주체 관련 쟁점

기하급수적으로 늘어나는 누리과정 재원 부담을 맞닥뜨린 교육감들은 갈수록 심각해지는 지방교육재정 위기와 보육 대란을 막기 위해 각종 교육 사업을 축소하거나 포기할 수밖에 없었다고 주장하면서, 지방교육자치를 위협하는 ‘일방적인 부담 떠넘기기’를 거부하였다.

이들의 요구는 첫째, 정부는 누리과정 예산을 시·도교육청에 전가하지 말고 국회와 협의하여 중앙정부 의무지출 경비로 편성하는 것과 둘째, 누리과정 예산을 시·도교육청 의무지출경비로 지정하는 것을 중단하는 것이었다.

쟁점이 되는 누리과정 예산의 의무지출경비 지정은 「지방재정법 시행령」,「지방자치단체 교육비특별회계 예산 편성 운용에 관한 규칙」 개정에 따른 것이었다.

교육감들은 이를 헌법에 보장된 지방교육의 자주성(「지방교육자치에 관한 법률」 제1조)에 위배되는 위헌임을 지적하였다.3)

3) 제1조(목적) ‘이 법은 교육의 자주성 및 전문성과 지방교육의 특수성을 살리기 위하여 지방자치단체의 교육·과학·기술·체육 그 밖의 학예에 관한 사 무를 관장하는 기관의 설치와 그 조직 및 운영 등에 관한 사항을 규정함으로써 지방교육의 발전에 이바지함을 목적으로 한다.’

또한 「지방자치 단체 교육비특별회계 예산편성 운용에 관한 규칙」 제2조는 교육감의 예산 편성과 운용에 대한 권한을 침해한 것이기 때문에 불법이라는 점을 들어 누리 과정 재정지원에 대한 부담을 거부하고 있다.4)

4) 제2조(일반원칙) ‘특별시·광역시·특별자치시·도 및 특별자치도(이하 ‘시·도’라 한다) 교육감은 경비지출의 효율성과 건전성을 높여 나갈 수 있도록 다음 각호의 사항을 종합적으로 고려하여 지방교육예산을 편성하여야 한다.

이에 교육부는 2015년 10월 ‘교육감의 누리과정 예산편성은 법령상 의무’라는 제목으로 교육감이 누리과정 재정지원 정책을 추진하는 데 필요한 예산을 편성할 의무가 있음을 다시금 확인하였다. 교육부의 핵심 주장은 다음과 같다.

첫째, 어린이집 예산 편성은 교육기관에 대한 교육청의 예산 지원 범위를 벗어나는 것이라는 교육감들의 주장에 대해서, 국가 공통교육과정을 제공하는 어린이집은 ‘교육기관으로서의 지위’를 가지게 됨으로써 교육청의 예산 지원 대상이 된다는 것이다.

둘째, 교육감의 예산편성 자율권을 침해한 것이라는 주장에 대해서는 누리과정은 국가의 핵심 교육서비스이므로 이를 우선 편성하는 것은 교육감의 책무임을 강조하였다.

셋째, 현실적 재원 부족으로 인한 지방교육재정의 부실화에 대해서는 지방 교육청에서 이월·불용되는 예산이 연간 약 4조 원에 달하는 점을 들어 예산 운용의 효율화를 통해 누리과정 예산을 충당해야 할 것을 주장했다.

2015년 말 다시 국회 예산심의 과정에서 누리과정 예산편성을 둘러싸고 갈등이 이어지다가 2016년 들어 누리과정 예산편성을 전체를 거부하거나(서울, 광주, 경기, 전남) 누리과정 어린이집 교육비 지원에 대한 예산편성을 거부하는 시·도교육청이 속출하였다.

이에 교육부는 시·도교육청의 본예산을 분석해서 누리과정 예산편성을 위한 가용재원이 있음을 확인하겠다는 입장을 표명했다.

이후 시·도교육감들은 중앙정부 측에 누리과정 예산에 대한 근원적인 해결방안을 요구하였다(전국 시·도교육감협의회, 2016. 3. 21.) <표 6>는 2012년부터 거듭된 누리과정 재원 부담의 주체를 둘러싸고 교육부와 시·도교육청이 대립하는 상황과 쟁점을 정리한 것이다.

이러한 누리과정 재원부담주체와 관련한 대립의 진행 과정을 쟁점별로 파악한 결과, 양측 이 내세우는 주요 논리는 다음과 같다.

먼저, 교육부는 시·도교육청의 누리 과정 예산편성은 법령상 의무사항임을 주장하며 그 근거로 누리과정이 ‘유아 교육’ 공통과정이므로, 이를 제공하는 유치원뿐 아니라 어린이집 역시 유아 교육비 지원 기관이라는 점을 들고 있다.

그러나 교육부가 교육과정의 대상 범위만으로 어린이집의 유아교유기관으로서의 지위를 주장하는 것은 「영유아보육법」과 「유아교육법」에서 ‘교육 기관’과 ‘보육기관’을 명시하는 조항이 있다는 점에서 법적 타당성을 갖기 어렵다.

다음으로, 교육부가 시·도교육청의 재원부담능력이 충분하다고 주장하는 근거 중 하나로 제시하는 것은 시·도 교육청의 현행 본예산 분석결과로 나타나는 이월·불용액 현황과 시·도교육감의 공약이행으로 추진되는 교육경비보조 사업의 세출 현황 등이었다.

그러나 시·도교육청의 세출 결산을 파악해보면, 누리과정 시행 후 2012~2015년에 이르는 4년간 지방교육채에 의한 세입 결손 보전의 규모가 1조 6,811억 원에서 2015년 4조 8,710억 원으로 3배의 규모로 급증하였다.

지방교육채의 급증은 단기적인 교육재정 확보 방책으로 쓰일 수 있지만, 교육재정의 건전성과 지속가능성을 저해할 수 있다.

때문에 누리과정 예산편성의 가용재원의 여부를 밝히는 과정에서 드러난 시·도교육 청의 세입과 세출 간 불균형은 오히려 시·도교육청의 재정 건전성이 위협받고 있는 것을 방증한다고 볼 수 있다. 

다음으로 누리과정을 교부금으로 지원하는 것은 교육감과 이미 합의했던 사항이라는 교육부의 주장은 2008년 유아 교육 재정지원에 대한 재정수요를 교부금으로 이관했던 사실을 확대 해석한 것이다.

그러나 현행 누리과정 재정지원은 기존의 유아교육학비 지원 사업 중 지원 대상이 확대되고 지원단가가 인상되었다는 점 외에도 어린이집 재원 3~5세 유아라는 이질적인 재정지원 대상을 가진다는 점에서 기존에 합의된 유아교육학비 지원 사업과 정책적 동질성을 갖기 어려운 측면이 있다.

국가는 여전히 공식적인 입장 표명을 통해 누리과정 재정지원을 위한 재원 조달의 의무를 충분히 하고 있다고 강조하고 있다(교육부, 2016. 1. 27.).

교육부는 누리과정 재원구조는 ‘지방교육 재정교부금과 국고’라고 지칭하며, 2012년 만 5세 누리과정이 도입된 이후로 국가는 지방교육재정교부금과 국고를 통해 누리과정을 책임지고 있다고 밝혔다.

이에 대한 근거로, 중앙정부는 교부금을 교부하는 주체로서 지방교육재정 교부금을 법으로 정한 일정률만큼 교부하는 것으로 이미 재원을 조달했다는 점을 들고 있다.

교부금 교부의 의무를 다한 이후에도 덧붙여 부족분에 대한 추가 재원을 목적예비비의 형태로 시·도교육 청에 지원하는 등 재원조달의 노력을 계속해 왔다는 것이 재정당국의 주장이다.

이 방식으로 추가적으로 지원하는 목적예비비는 2015년 5,064억 원이 지출되었고, 2016년에는 3,000억 원이 지출 예정되어 있다는 것이 중앙정부 차원에서 재원조달에 노력을 기울이고 있다는 증거로 제시되었다.

누리과정 재원조달 개선방안: 과연 ‘돈 나올 구멍’은 있나?

이렇듯 중앙정부와 시·도교육청 간의 첨예한 갈등은 각기 다른 상황인식과 법령해석으로 소모적인 논쟁이 이어지고 있는 상황이다.

현재 정부와 시· 도교육청은 법령 해석과 현재 지방교 육재정의 확보 및 배분에 대한 입장 차 이에 따라 누리과정 정책의 재원을 조달하는 주체를 각기 다르게 주장하고 있었다.

그러나 재원부담주체에 대한 논쟁은 법적 타당성을 통해 그 진위가 가려지기 힘들다는 점에서 현재의 갈등상황은 소모적인 측면이 크다.

지방 교육재정의 세입구조상 중앙정부의 존재원이 크기 때문에 교부금으로 재원을 조달하는 주체를 어떻게 보느냐에 따라 양자 간의 재원조달 책임이 달라지기 때문이다.

이러한 현실에서 사실상 해결책은 실질적인 예산 확보로 귀결된다. 다음에서는 현재의 지방교 육재정 구조와 누리과정 재정지원정책 추진체계상 시도가 가능한 예산의 확보 방안을 제시해 보았다.

첫째, 시·도교육청 뿐 아니라 지방자 치단체장까지 반발을 보이는 부분은 어린이집에 다니는 3~5세 아동의 보육료 지급의 문제라는 점에서 보다 현상적인 측면에 집중한다면 현재의 누리과정 소요액에 대한 절대적 재원 부족의 원인은 급작스럽게 증가한 막대한 보육료 재정 수요이다.

그럼에도 불구하고 2012년 누리과정 시행을 기점으로 기존에 ‘보육재정’의 범주로 포함되어 파악되던 보육료에 대한 조달과 전달이 모두 교육재정의 문제로만 이해되고 있다.

이러한 측면 에서 볼 때, 「영유아보육법」에 의해 6세 미만의 취학 전 아동에 대한 재정지원 의 또 다른 주체로 명시되는 부처는 보건복지부이다. 보건복지부는 보육기관과 3~5세 유아(0~5세 영유아 포괄)를 위 한 안정적 재원조달의 궁극적인 책무를 가지기 때문이다.

그러나 현재 보건복지부의 보육정책과를 중심으로 한 0~5세 영유아 보육 담당부처는 0~2세 양육수당을 제외한 3~5세 유아 교육비 지원을 위한 적극적 노력을 보이지 않고 있다.

누리과정 재원조달이 어려움을 겪는다는 것, 특히 어린이집에 대한 재정지원이 여의치 않다는 것은 법적으로 보건복지부 소관인 보육기관(어린이집)에 대한 재원조달이 요원해지는 것뿐 아니라 정책 최종 수혜자인 ‘6세 미만 취학 전’ 영유아 및 학부모들이 보육기관인 어린이집을 이용하는 데 큰 불편을 겪는다는 것을 의미한다.

현재의 어린이집에 대한 지방교육재정의 가용재원이 부족해 누리과정 재원조달이 여의치 않음으로 인해 시·도교육감이 누리과정 어린이집 교육비 지원에 대한 예산 편성을 거부한 상황에서 가장 먼저 피해를 입는 것은 어린이집 학부모와 유아이다.

따라서 보건복지부는 복지재정의 조달 차원에서 안정적인 보육료 확보를 위한 복지재정 내 재원조달체계를 보강해야 한다.

즉 시·도교육청에서 지방 자치단체 일반회계로 전입되는 보육료 보조금의 재원이 안정적으로 조달될 수 있도록 한시적일지라도 누리과정 보육료의 교특회계 전출금 결손액 보전을 내용으로 하는 보조금의 설치와 집행 등이 가능하다.

궁극적으로는 보육료 지원의 최종 수혜자가 보건복지부 관할의 어린이집의 학부모와 유아라는 점에서 「지방교육재정교부금법」의 개정을 통한 교부율 상향 조정 등 다양한 형태의 지방교육재정 확충 노력에 보건복지부가 힘을 실어야 할 것이다.

또한 보육계는 유아와 학부모가 보육료 지급의 위기가 계속될수록 지속가능한 어린이집으로의 유아 유치가 요원해지므로 적극적으로 누리과정 재정지원정책의 안정적 정착을 위해 예산 확충을 위한 의사결정과정에 참여할 필요가 있다.

둘째, 현행 법령체계를 유지하면서 지방교육재정의 ‘파이를 키우는’ 방안이다. 지방교육재정교부금을 통한 누리과정 재정지원정책의 재원 마련이 이미 법적으로 확정된 만큼, 교부금의 규모를 조정하는 것이 지속가능한 정책 추진을 위한 추가적인 재원조달을 위한 가장 현실적인 방안이다.

지방교육재정교부금을 통한 누리과정 예산지원의 적법성과 정당성에 대한 논의는 향후의 유아교육 재정지원정책의 법제 구조를 개선하는 차원에서는 중요한 논의이나, 이미 2015년부터 유아교육비와 보육료가 모두 교부금으로 충당되는 재원조달체계를 갖춘 이상 자칫 소모적 논쟁에 그치기 쉽다.

국고보조금으로 충당하던 교육비 지원이 단계적으로 지방교육재정교부금으로 이양되는 과정에서 학계에서는 크게 두 가지 형태의 교부금 확충 방안을 제시하였다.

하나는 정률제로 작동하는 교부금 제도의 특징을 반영, 안정적인 재원 확보를 위해서는 내국세 교부율을 3~5세 누리과정 도입으로 인해 발생한 결손액에 상응하는 금액을 확보하는 수준으로 상향 조정하는 것이다.

누리과정 재정지원정책이 도입된 후 확대된 유아교육 재정 규모가 약 4조 2천억 원 정도이고, 현행 교부금 제도 내에서 확보할 수 있는 유아교육 재정의 규모가 1조 1천억 원 정도임을 감안 할 때, 3조 원이 넘는 결손액이 발생한다.

이를 보전하기 위해서는 필연적으로 내국세 교부율을 현재 20.27 수준에서 22.27~22.67%까지 늘릴 필요가 있다.

이는 현재 내국세 총액 182조 원 수준에서 교부율을 1.8~2.4%를 늘려서, 이에 해당하는 증액분 3조 2천억~4조 3천억 원을 누리과정 재정지원을 위한 추가 재원으로 확보하는 것을 의미한다.

다만 이 경우에는 누리과정 재정지 원정책을 정상화하겠다는 명분으로 확보한 내국세 상향 조정치에 대한 재정적 칸막이가 필요하다.

다른 하나는 현재 시·도교육청의 예산 부족을 원천적으로 해결하기 위해 교부금의 용처를 시·도교육청 차원에서 누리과정 예산을 포함한 시급한 교육재정 수요에 대응하는 데 집중시키는 것이다.

대표적인 방안으로는 현재 시·도교육청에서 한정된 교육예산에 추가적인 재정 소요를 발생시키는 무분별한 특별교부금 국가시책사업의 확대를 지양하는 것과 민선 시·도교육감의 교육복지 및 4대 학비 지원에 포함되지 않는 부가서비스 제도의 신규 개설을 지양하는 것을 들 수 있다.

다만, 시·도교육청의 가용 재원 내 누리과정 예산을 의무지출경 비로 편성하는 등의 방법이 교육감들의 예산편성권과 자율권을 침해할 여지가 있기 때문에 시도에 주의를 기해야 한다.

나가며: 정치적 갈등 그 너머를 보아야 할 때

도입 5년째가 되는 2016년까지 누리 과정 재정지원정책이 끊임없이 논란의 중심에 있게 된 근본적인 원인은 재정 지원의 확대가 정치적 공약으로 급박하게 이루어짐에 따라 예산이 충분히 확보되지 못하고 재원조달 및 전달체계에 대한 충분한 사전 합의와 사후 검증이 이루어지지 않은 데 있다.

교육정책의 정치적 중립성은 원칙적으로 보장되어야 하나, 교육재정의 확충과 재정지원의 법제화는 정치적 과정을 통하여 결정되기 때문에 정부예산의 결정은 정치적 과정과 밀접하게 연결되어 있다.

따라서 누리과정 재정지원 자체를 원론적으로 부정하거나 정책결정 과정의 산출물인 현행 정책을 전면 무효화 할 수는 없을 것이다(Ferguson, 1991; 윤정일 외, 2015).

또한, 누리과정 재정지원이 여성·가족·아동을 대상으로 한 복지정책의 연장선상에 있다는 점에서는 복지정책의 비가역성이 작용하기 때문에 이미 확대된 재정지원의 범위를 축소하거나 지원 단가를 삭감하는 식의 정책적 후퇴는 불가능하다(서문희·이혜민, 2014).

따라서 현시점에서는 누리과정을 위한 재원조달 및 전달 체계에 대한 발전적 논의를 위해 재정 지원의 효과 분석에 바탕을 둔 정책 평가가 필요하다.