교원정책이 바뀌어야 학교가 변한다 ①

교육 분야에서 '교육의 질은 교사의 질을 넘어설 수 없다'는 명제가 있다. 교사의 중요성을 단적으로 표현한 말이다. 그럼에도 불구하고 아직도 교육정책에서 교원정책 분야는 가장 논란이 뜨거운 분야다. 이해관계가 얽혀있는 측면도 있지만, 교원정책을 국가 차원에서 어떻게 끌고갈 것인지 명확하지 못한 것이 이유로 꼽힌다. 에듀인뉴스는 교원정책을 진단하는 기획시리즈를 준비했다. 전문가에게 질문을 던지고 의견을 구하기도 하고, 좌담과 토론도 진행한다. 교원정책 담론을 형성하는 데 독자 여러분의 많은 참여를 기대한다.<편집자 주> 

임연기 공주대 교육학과 교수

Ⅰ. 교원양성 및 자격제도의 발전

교원양성 및 자격제도는 해방 이후 크고 작은 변화를 거쳐 발전해 왔다. 초등 교원은 고등학교 단계인 사범학교 수준에서 시작하여 80년대에야 2년제 전문대학을 거쳐 현재 4년제 교육대학을 중심으로 양성하고 있다.

초등 교원 양성기관으로 단설 국립 교육대학교가 주류를 이루고 있으며, 80년대 중반에 설립하여 초등과 중등 교원을 종합 양성하는 교원대의 초등교육과, 단설 교육대학교에서 통합에 따라 국립 종합 대학의 단과대학으로 전환한 교육대학, 사립 종합대학 사범대학의 초등교육과 등에서도 양성하고 있다.

중등 교원은 해방 직후 몇 개의 사범학교가 국립 종합대학 또는 단과대학의 사범대학으로 개편하고, 50년대 이후 사립 종합대학도 사범대학을 설치하기 시작하였으며, 60년대 중반부터 여러 종합대학들이 사범대학을 설치하면서 사범대학이 중등 교원 양성의 중추적 기능을 담당하고 있다.

물론 사범 대학 체제가 정비되기 이전에 일반대학 교직과정, 심지어 임시 교원양성소가 급증하는 교원수요를 감당하였다.

사범대학과 함께 일반대학 교직과정, 일반대학 사범계학과, 그리고 교육대학원에서도 중등 교원 양성에 일익을 담당하고 있다.

교원자격제도는 50년대 초 교육공무원법이 제정되고, 60년대 초에 전면 개정되면서 기틀을 갖추게 되었다. 교사 자격증은 1급 정교사, 2급 정교사, 준교사, 교도교사(상담교사), 사서교사, 실기교사, 양호교사(보건교사) 등으로 분류되고 있다.

교원 자격은 수직적으로 2급 정교사-1급 정교사-교감-교장 체계가 오랫동안 유지되다가 2000년에 수석교사제가 도입되었다. 우리의 교원양성 및 자격제도는 나름대로 교원의 안정적 공급을 통하여 교육발전에 기여해 오고 있다.

그러나 이십 년 또는 삼십 년 넘게 수많은 문제와 개편안이 반복적으로 제기되었고, 정부 당국과 이해당사자들이 문제의식을 공유하고 있지만, 이를 해결하기 위한 근본적인 변화가 어렵다는 난제를 안고 있는 분야이기도 하다.

여러 정책연구에서 제기하고 있는 교원양성 및 자격제도의 핵심적인 문제는 교직에 진입하는 교사의 자질이 만족스럽지 않고, 현직 교사의 지속적인 자기계발 노력이 부족하다는 점이다.

신규 교사의 교육적 사명감과 윤리 의식이 미약하고, 교과내용 지식이나 교과지도 능력이 부족하며, 특히 학생 생활지도, 학급경영, 학부모와의 관계 등에 있어서 실무적 능력이 미흡하다는 지적이다.

현재의 교원양성 교육은 4차 산업혁명, 알파고 시대 등 향후 미래사회에서 요구하는 인재 육성을 위한 교사 역량을 기르는 데 한계가 있다는 주장도 제기되고 있다.

또한 초·중등 간에 큰 차이가 있지만 교사 자격증을 취득하고 교직에 입직할 수 있는 비율이 매우 낮고, 임용고사를 준비하는 재수, 삼수생들이 점차 늘어나고 있으며, 이는 개인적 문제를 넘어 사회적 문제로 부각되고 있다.

교원양성 및 자격제도의 차원에서 교원수급 균형화, 교육프로그램의 전문화, 교원자격제도의 적합화 등의 과제를 안고 있다.

Ⅱ. 교원양성제도의 개선 방향과 과제

교원양성제도 차원에서 우선적으로 양성 규모의 적정화가 필요하다. 과잉 공급에 따른 치열한 임용경쟁은 교육 양성기관의 전문적인 교사교육 프로그램의 정착과 운영을 가로막고 있다. 이는 고등학교 우수 졸업자를 교직에 유인하는데 장애가 되기도 한다.

중등 교원양성규모는 이미 초과잉공급 수준이고, 초등 교원양성규모는 상대적으로 감내할 수 있는 수준이지만 장차 학령인구의 감소 파고에 대응해야 할 필요가 있다.

물론 일부 양성규모의 조정이 이루어져 왔지만 기대 수준에 크게 미치지 못하고 있고, 근본적인 개선을 위해서는 교원양성 체제의 구조개혁이 불가피한 상태이다.

단순한 양적 규모 축소보다는 교원수급의 탄력적인 양성 체제를 갖추어 나갈 필요가 있을 것이다. 그간 교원전문대학원 설립, 사범대와 교육대 통합, 연합 교육대학 설립 방안들이 제안된 바 있다.

교원양성기관 간의 복잡한 이해관계가 얽혀 미결의 과제로 남아 있다. 다음으로 교원양성체제를 목적 교원 양성과 개방 교원양성의 조화를 바탕으로 재정비해 나갈 필요가 있다.

주지하다시피 목적양성과 개방양성은 각기 장점과 단점을 지니고 있다. 목적양성은 교원양성의 양적, 질적 관리가 용이하지만 이로 인한 획일적, 폐쇄적 운영의 우려가 있다.

반면에 개방양성은 교원양성의 다양성과 특성화가 확보 될 수 있지만 확고한 목적의식과 전문성을 가진 교원양성에 취약하다.

현행 교원양성체제를 대체로 초등은 목적형 양성체제, 중등은 목적형과 개방형을 절충한 형태라고 보고 있지만, 국·공립 교원양성대학의 졸업생 우선 임용보장제에 대한 헌법재판소의 위헌 결정 이후 양성과 임용은 철저하게 분리되고 있기 때문에, 교육대학과 사범대학은 법령상의 교원양성 목적 대학일 뿐이고 실질적으로는 개방형 양성체제를 취하고 있다.

목적형 교원양성체제의 장점을 살리기 위해서 부분적으로 목적형 양성체제의 도입을 시도해야 할 시점이라고 판단된다.

이를테면, 현직 교사들이 도서벽지 학교에 근무하기를 회피하는 경향이 있어서 주로 신규교사들이 배치되고 있는 실정을 감안하고, 법령상의 특별교사채용제를 활용하여 특수지역 교사를 목적형 양성체제에 따라 공급할 필요가 있다.

다음으로 교원양성 프로그램의 전문화를 도모해야 한다. 교원양성 대학에 대한 비판, 예컨대 ‘사범대학 무용론’의 실체는 사범대학의 교육과정이 일반대학의 그것과 별다른 차이가 없다는 점이다.

교원양성 대학 프로그램의 특성화를 위하여 교직과목의 전문화를 반드시 추진해야 한다. 현재의 교직과목 지침에서와같이 단순한 과목명의 나열이나 형식적인 교수요목의 제시 수준에서 벗어나 교직과목의 표준교육과정을 개발하여 적용하도록 하여야 한다.

교직과목이 교과교육과 교육전문성과의 유기적 관계를 구축하기 위해서 단순히 균형 잡힌 과목의 설정만으로 부족하기 때문에 과목을 구성하고 있는 내용구조를 구체화해야 한다는 것이다.

교직과목의 내용구조를 정하는 것이 대학학문의 다양성과 창의성을 저해한다는 지적이 있을 수 있겠지만 적어도 교원양성과정의 교육학 분야와 교과교육학 분야에서는 공교육의 책무성 보장을 위한 어느 정도의 대강적인 내용의 합의가 필요하다고 본다.

끝으로 교원양성과정에서 교육실습을 강화하는 조치가 필요하다. 교원양성과정은 지식기반 패러다임과 실천 기반 패러다임으로 구분할 수 있다.

교원양성을 대학의 임무로 규정하고, 학교현장이 아니라 대학이 교원양성을 주도하고 있는 가운데 다분히 대학의 학문지향적 성향 때문에 예비교사의 현장 적응력을 키우는 데 한계가 있을 수밖에 없다.

교원양성교육의 현장 적합성을 제고시키는 데 기여할 수 있는 교육실습이 형식적으로 운영되고 있다는 데 문제의 심각성이 있다.

이에 신규 교사의 교직에 대한 적응력을 높이고 더불어 자질을 갖춘 유능한 교원을 선별 임용하기 위하여 수습교사제 도입을 추진한 바 있다.

그러나 이 방안은 현장 적응력 제고보다 선별적 임용에 방점이 주어지면서 예비교사들의 거센 반발을 불러일으켰다. 이러한 상황에서 교육실습기간을 한 학기로 늘리고, 실습 매뉴얼을 개발하여 실습의 질을 높일 필요가 있다.

Ⅲ. 교원자격제도의 개선 방향과 과제

교원자격제도의 차원에서 무엇보다 교원 자격기준의 상세화와 실효적 적용이 필요하다. 「초·중등교육법」 제20조 4항에 교사는 법령이 정하는 바에 따라 학생을 교육한다고 명시하고 있다.

법령으로 교사의 직무가 명료하게 규정되어야 하고, 아울러 학교에서 함께 근무하는 다른 교직원, 즉 교장, 교감, 수석교사, 행정직원의 직무도 구체화되어야 한다.

이에 근거하여 신규교사의 자격기준이 상세하게 진술되어야 한다. 교육부가 2005년에 신규교사의 자격기준(안)을 교직인성, 교과지식, 학습자 이해, 수업 및 평가 능력, 학생 지도 및 학급관리 능력, 미래사회 대처 능력 등의 차원에서 구체화하여 제시한 바가 있다.

신규교사의 상세한 자격 기준을 법제화하고 이를 충족시킬 수 있는 교원교육 프로그램의 최저 요건을 제시해야 한다.

예비교사들의 자격 기준을 충족시킬 수 있는 최저 기준으로서 교원양성 대학의 교원 확보, 교육 과정, 시설 및 설비 등의 제조건을 명료화하여야 한다.

아울러 교원자격을 신뢰할 수 있는 질 관리 체제를 구축해야 한다. 개방형 교원양성체제에서 교원자격의 질을 통제할 필요가 있으므로 교원자격 무시험 검정제를 폐지하고 국가 자격고사 제의 도입을 신중하게 검토해야 한다.

국가 교원자격고사는 필답고사만으로 실시하며, 절대 기준에 의해 합격 여부만 결정하도록 해야 할 것이다.

필답고사에 의한 임용경쟁 시험은 근본적으로 폐지하고, 국가 교원자격 고사에 합격한 교사자격 소지자들을 대상으로 시·도 교육청별로 대학 내신성적을 비중 있게 반영하고, 수업실기 및 면접 고사를 통하여 교사를 선발, 임용하도록 한다.

이와 함께 교원 양성기관의 질 관리 기능을 강화하기 위하여 교원양성 기관평가 인정제의 도입을 추진할 필요가 있다.

1998년부터 실시한 교원양성기관평가에서 축적한 경험을 바탕으로 교원양성기관으로서 최저 요건과 수월성을 체계적으로 평가하고, 평가 결과에 따른 강력한 후속조치를 연계시켜야 한다. 전문적인 교원양성기관 평가를 위하여 평가전담기구의 설립이 필요하다.

교직 생애주기별 교원자격의 분화도 필요하다. 교원양성대학을 졸업하면서 2급 정교사 자격증을 받고 교직에 진출한 이후 5년 정도에 1급 정교사 자격연수를 이수하면 수석교사나 교감으로의 승진 기회를 얻지 못한 대부분 교원은 정년까지 약 30여 년간 동일한 1급 정교사 자격을 유지한다.

교원의 소중한 교직 경력을 존중하여 1급 정교사 이후에 가칭 선임교사와 같은 자격을 신설할 필요가 있다.

여기서 선임교사제는 학교에서 특정한 임무를 수행하는 수석교사제와는 달리 대학의 조교수-부교수-정교수에 이르는 승진체계에서 정교수에 해당하는 명예로운 위상을 갖도록 한다.

선임교사제는 교단중심 교직풍토 조성에 크게 기여할 것이다. 선임교사제를 소정의 연수과정, 그리고 교원자격 갱신과 연계시킨다면 교사 자격증 영구화 비난도 해소할 수 있을 것이다.  그리고 학교급별 교원 연계 자격제도를 확대해야 한다.

현행 교원자격제도는 초등학교 교원자격과 중등학교 교원자격으로 엄격하게 구분하고 있다. 이는 초·중 통합운영학교와 초·중·고 통합운영학교의 존립에 결정적인 장애요인으로 작용하고 있다.

초․중 통 합운영학교는 의무교육과 국민공통기 본교육의 일관성 차원에서, 중․고 통합 운영학교는 중등교육의 계열성 심화와 다양화 차원에서, 초․중․고 통합운영 학교는 도서 등 고립된 지역의 학교모델로서 발전 가능성이 크다.

외국에서 통합운영학교는 학교 유형의 하나로 자리 잡고 있으며, 특히 학생 수가 적은 지역에서 소규모 학교의 학교급 간의 통합운영이 일상적이고 효과적이라는 점 이외에 도시 지역에서도 통합운영학교의 존재 이유가 정당화되고 있다.

특히 중학교 교육을 초등학교 또는 고등학교 교육과의 연계를 강화시키는 일종의 학제 유연화를 통하여 학생들에게 더욱 효과적인 교육서비스를 제공할 수 있다. 따라서 극히 제한적인 교원양성기관에서 허용되고 있는 학교급별 연계 교원자격 취득기회를 확대할 필요가 있다.