김희규 신라대학교 사범대학 교수

오늘날 학교에서는 급변하는 환경 변화에 부응하기 위해 인적자원 개발에 많은 비중을 두고 있으며, 이와 관련하여 인적자원 개발을 위한 출발점인 인사평가에 대한 중요성도 점차 높아지고 있다.

그러나 객관적이고 공정한 교원인사제도를 개발하기 위해 많은 노력을 기울였음에도 불구하고 평가자와 피평가자 모두 교원평가제도에 만족하지 못하고 있는 실정이다.

일반적으로 교원평가는 교원의 승진 등 선발의 문제뿐만 아니라, 교원의 전문성 개발을 위한 능력주의 평가체제를 수행하고 있다.

즉, 교원평가는 그 결과를 인사고과에 반영하거나 책무성을 묻기 위한 것일 수도 있지만, 교사의 현재 수업능력에 대한 풍부하고 정확한 정보를 제공하여 교사의 수업 전문성을 향상하는데 의미를 부여할 수 있다(곽영순 외, 2005).

이처럼 교원의 전문성은 교육에 대한 관심과 열정 못지않게 중요하다. 이에 학생지도에 전념할 수 있는 여건 조성과 더불어 학생지도를 잘하는 교원이 우대받을 수 있는 평가 장치를 마련해야 할 것이다.

현행 우리나라의 교원평가제도는 <표 1>과 같이 근무성적평정, 교원성과상여금, 교원능력개 발평가 등 세 가지로 운용되고 있다.

우선 근무성적평정과 성과상여금제도는 근무 능률을 향상하고 업무성과에 기초한 승진 등 인사자료 활용과 공정한 처우의 기회를 제공하는 데 활용하고 있다. 또한, 교원능력개발평가는 교원의 내재적 동기유발을 통해 교원의 능력을 제고하는데 있다.

하지만 제도의 도입 취지와 목적은 설정되어 있지만, 교원평가 대부분은 행정적 목적에 해당되는 것으로, 장학적 목적을 위한 교사의 전문성 신장에 초점을 두고 있는 외국과는 다소 차이가 있다.

기본적으로 교원평가는 교원의 능력과 전문성 신장에 기여해야 하며, 학생지도에 열중하는 교원들의 사기를 진작시키도록 작동되어야 한다.

하지만 세 가지 교원평가제도는 궁극적으로 학교 교육의 질 제고를 지향하면서도 유사 내용으로 중복 실시하고 있기에 현장 교원의 피로감을 증가시키고 있다.

이러한 모순된 현상은 평가의 지향점과 가치를 확보하지 못할 뿐만 아니라, 평가에 따른 행정력 낭비는 물론 평가자와 피평가자 모두에게 평가에 대한 심리적 부담과 불신을 주고 있는 실정이다.

더구나 개인평가와 기관평가 간의 유기적인 관계뿐만 아니라, 개인 및 조직 내의 시너지 효과(synergy effects) 또한 매우 낮다.

지금까지 교원평가의 제도적 운영은 교원 자신의 필요와 가치를 반영하기보다는 대개 상급 기관의 능동성과 학교의 수동성이 결부된 방식으로 추진·관리되어 왔다.

이처럼 각종 평가는 학교 구성원들의 변화를 유도하는 데 별다른 기제가 되지 못했으며, 나아가 교사의 자발적 참여 없이는 학교 및 학생을 변화시키는 데 한계가 있다는 점을 상기할 필요가 있다.

따라서 학교 교육에 영향을 미치는 외부적 장치의 강화에 초점을 두기보다 교육의 본질을 고려한 평가의 기반 위에서 학교 구성원을 학교 개선의 주된 역할자로 인식하고 교사 중심의 학습공동체(learning community)를 통해 학교 변화를 유도할 필요성이 제기되고 있다.

더구나 교원의 직무수행을 정확하게 평가하고 그 결과를 다양한 용도로 활용할 수 있는 새로운 교원평가시스템 구축이 시대적 과제가 되고 있다.

이러한 문제 인식에 기초하여 본고에서는 학교교육 질 제고를 위한 교원평가의 발전적 개선 방안을 제시하고자 한다.

구체적으로 우리나라 교원평가제도의 운영 현황 및 문제점을 분석하고, 이를 토대로 학교교육 질 제고를 위한 교원평가의 발전적인 제도 개선 방안을 모색하고자 한다.

Ⅱ. 교원평가제의 이론적 개관
1. 교원근무성적평정

우리나라 교원근무성적평정의 법적 근거는 「교육공무원승진규정」에 의거하고 있으며, 이의 결과는 교감과 교장 승진예정자를 결정하기 위한 인사자료로 활용하는데 주된 목적이 있다.

즉, 교사의 교감․교장 승진은 경력 평정점, 근무성적 평정점, 연수성적, 가산점을 합한 점수에 의해서 결정한다(교육부, 2013).

교원근무성적평정의 내용은 교사용과 교감․장학사․교육연구사용으로 구분된다. 교사와 교감 등의 근무성적평정은 자질 및 태도, 근무실적 및 근무수행능력을 평가하고 있다.

자질 및 태도, 근무실적 및 근무수행능력은 다시 하위 평정요소와 평정 내용으로 세분되며, 교사와 교감의 내용이 구별되며, 평정자는 매년 12월 31일을 기준으로 평정 내용을 수, 우, 미, 양의 4등급으로 구분하여 점수로 평가한다.

평정 결과는 평정 대상자의 요구가 있는 때 특별한 사정이 없는 한 본인의 최종 근무성 적 평정점을 알려주어야 하며, 이의 결과는 승진 이외에 전보, 포상 등 인사자료로 활용되고 있다.

근무성적평정에 관한 문제점은 우선, 교원의 능력개발을 촉진하는 기제로서의 역할이 미흡하다(박영숙, 2008).

이는 교사의 지도능력 및 전문성 등을 평가하는 구체적인 평가 지표가 미흡하고, 승진 대상자를 제외한 대부분 교사들이 평가에 무관심하며, 사실상 연공서열 및 업무분장 위주의 평가가 이루어지고 있기 때문이다.

둘째, 평정 시 사용되는 평정 요소와 기준이 구체적이지 못함으로 인해 평가자의 주관에 지나치게 의존하는 경향이 있다(박상철, 2004).

셋째, 평가 과정은 상급자만이 일방적으로 비공개적으로 평가하고, 1년에 한 번씩 승진후보 자 명부 작성을 위한 종합적인 과정의 일환으로 실시되고 있으며, 그 절차는 비체계적이고 비협의적이다(박영숙, 1992).

끝으로, 현행 교원 근무성적평정에서 사용하는 용어 사용의 적절성 문제점으로, 평정사항, 평정요소, 평정내용으로 구분하고 있는데, 이들 용어가 평가에서 사용하는 일반 용어(평가영역, 평가사항, 평가요소)와의 차이로 인해 혼돈이 발생되고 있다(한만길 외, 2007).

2. 교원성과상여금

교원성과상여금은 2001년에 도입된 교원 관련 평가제도로 교직 사회 내부의 경쟁을 유도하여 교육의 질을 개선함과 동시에 외재적 보상을 통한 교원의 사기진작을 목적으로 시작되었다.

교원성과급도입 취지는 크게 민주적 형평성의 실현, 동기유발을 통한 생산성 향상, 유능한 인재의 확보 등 세 가지로 나눌 수 있다(남지영·주철안, 2011; 서광열·고장완, 2011).

첫째, 민주적 형평성의 실현을 위하여 교원성과급제도가 도입되었다. 교원성과급은 공정성을 구현하기 위한 것으로 조직에 대한 공헌의 가능성보다 실제적 공헌 내지 실현된 공헌을 기준으로 하는 보수이므로 형평성 구현을 보다 실제화할 수 있는 제도이다(오석홍, 2000).

둘째, 동기유발을 통한 생산성 향상을 위하여 교원성과급제도가 도입되었다. 현재 우리나라에서 채택되고 있는 교원성과급제도에 의해서 교원들에게 실제로 차등 지급되는 액수를 보면 큰 액수는 아니지만, 교원의 실적을 보상에 연계시킴으로써 교원들을 보다 열심히 일하게 하는 분위기를 조성하겠다는 의도를 갖고 있다.

셋째, 유능한 인재의 확보를 위하여 교원성과급제도가 도입되었다. 조직의 목적이 효율성 향상에 있다면, 무엇보다도 유능한 인재를 확보해야 하며, 그들이 업무에 충실하도록 동기를 부여해야 한다.

그런 점에서 능한 인재를 교직에 유인하고 그들이 은 실적을 낼 수 있도록 그에 타당한 보상을 제공하기 위하여 교원성과급제도가 도입되었다.

이처럼 교원성과급은 교원들의 전문성 신장에 동기부여를 하지 못한다는 비판을 받아온 단일보수체계의 문제점을 보완하기 위해 도입된 제도이며(조혜진, 2007; 김경윤 외; 김희규, 2013), 업무성과가 높은 교사에게 물질적 보상을 통해 교사 개인의 능력을 최대한 발휘할 수 있도록 동기를 부여하는 제도라고 할 수 있다.

하지만 교육의 특성상 교육에 대한 성과와 실적의 측정이 모호하며 객관적인 평가가 어렵다는 문제가 있다.

구체적으로, 현행 교원성과급의 문제점은 개별교원 및 학교의 교육활동 성과를 중심으로 계량적으로 등급화하기 때문에 피드백 효과 및 현장의 수용도가 낮다는 점을 들 수 있다 (박영숙, 2008; 전제상, 2010).

3. 교원능력개발평가

교원능력개발평가는 ‘교원의 전문성 신장에 목적을 두고 교원들이 자신의 능력을 스스로 진단하고 개선하기 위하여 동료교원에게 수업 평가를 받고, 학생과 학부모의 만족도를 확인하는 것’으로 규정하고 있다.

교원능력개발평가의 주요 특징을 살펴보면(전제상, 2010), 첫째, 평가의 목적은 교원의 능력 개발로 교원의 전문적 활동에 대한 피드백을 통하여 능력을 신장시키는 데 초점을 두고 있다.

둘째, 교사 외에 교감 및 교장까지 모두 평가의 대상으로 하여 교사의 수업능력과 학교 행정가의 학교 경영 능력을 제고하고자 한다.

셋째, 방법은 교육공동체에 의한 다면평가로 교장, 교감, 교사는 평가자로, 그리고 학부모와 학생은 만족도 정보 제공자로, 주로 체크리스트 문항과 자유기술식으로 구성된 조사지 작성을 통해 평가에 참여한다.

넷째, 제반 업무의 관리를 위하여 단위학교에서 교원 평가관리위원회를 설치하고, 학교 행정가 평가를 위해서는 시·도교육청에 교장·교감 평가관리위원회를 두며, 실무자로 평가관리자를 둔다.

다섯째, 결과의 처리에 있어서는 평가자의 익명성이 보장될 수 있도록 평가관리자가 평가지나 만족도 조사지를 취합, 정리하여 요약 자료를 개인별로 제공하며, 전문성 부족 분야를 성찰하고 개선을 위한 자료로 활용하도록 하고 있다.

교원능력개발평가제의 주요 문제점으로 지적되고 있는 점은 익명성 우려와 결과 활용에 대한 인식 부족으로 형식적, 온정적인 평가 실시, 평가 결과에 대한 체계적인 분석력 부족 등을 들 수 있다.

교원능력개발평가제와 관련된 문제점은 크게 평가 자체에 대한 신뢰, 평가 참여자에 대한 불신, 평가 결과에 대한 오용 우려 등으로 집약될 수 있다.

Ⅲ. 교원평가제도 개선 방안
1. 제도 개선 준거
교원평가제도 개선 방안 도출을 위한 준거는 각종 교원평가 정책연구 등 선행연구 및 연구학교의 실태 분석을 통해 전문성(professionalism)을 확보함과 동시에 평가의 효율성(efficiency) 및 적용성(adaptability)의 관점에서 <표 2>와 같이 설정하였다.

 
2. 세부 내용
교원평가제도 개선의 세부내용은 기존의 ① 근무성적평정과 성과상여금 평가를 ‘교원업적평가’로 통합·간소화, ② ‘교원능력개발평가’는 현 제도 개선·유지, ③ 평가용어와 지표를 정비하고, 평가대상 기간을 학년도 단위로 통일하는 것이 핵심내용으로, 교원평가 제도 개선 모형은 [그림 1]과 같다.

① 근무성적평정과 성과상여금평가를 ‘교원업적평가’로 통합하고 학교성과급제도는 폐지한다. 즉, ‘교원업적평가’(성과평가)는 관리자평가와 교사평가로 나누어 실시하되, 이를 합산하여 인사에 반영하며, 교사평가 결과는 개인성과급 지급에 별도로 한 번 더 활용한다.

한편, 성과상여금평가와 관련하여 학교현장에서 개선요구가 많았던 학교성과급제도는 폐지한다. 또한, 교사평가는 정성평가와 정량 평가를 병행하여 실시함으로써 그간지적되었던 양적 편중 평가의 문제점을 완화하여 평가의 신뢰성을 높일 수 있도록 개선한다.

② ‘교원능력개발평가’는 현 제도를 개선·유지한다. 교원능력개발평가(전문성평가)는 학생 만족도 조사의 신뢰도를 높이고 시·도교육청의 자율성을 확대하는 방향으로 개선된다.

그동안 평가 결과의 신뢰성 문제가 제기되었던 초등학생 만족도 조사는 평가 방법과 명칭을 개선하되 능력향상연수대상자 지명에는 활용하지 않고 교원의 자기성찰 자료로만 활용하기로 하였다.

한편, 중·고등학생 만족도 조사 결과의 신뢰성을 높이기 위해서 평가 지표별로 양극단 값을 5%씩(총 10%) 제외하여 반영할 수 있도록 개선하였다.

아울러, 교원능력개발평가의 안정적 시행을 위해 「교원능력개발평가 실시에 관한 훈령」을 제정하고, 공통지표와 선택 지표를 명확히 제시함으로써 시·도교 육청 중심의 자율적 시행 토대를 마련하기로 하였다.

③ 평가 용어와 지표를 정비하고, 평가대상 기간은 학년도 단위로 통일한다. 그간 8개의 평가 용어를 혼용하여 사용하던 것을 4개로 정비하고, 평가 지표는 학습지도 및 생활지도 중심으로 개선한다.

아울러, 평가대상 기간을 ‘연도 단위’에서 ‘학년도 단위’로 통일하여 단위학교의 학사 일정과 시기를 일치시켰다.

끝으로, 그간 근무성적 합산점은 명부의 작성기준일로부터 가장 가까운 연도부터 ‘5 : 3 : 2’의 가중치를 부여하여 합산하였으나, 동일 기간의 동일 비율 반영이 타당하다는 현장의 의견과 감사원 지적에 따라 합산 비율을 ‘1 : 1 : 1’로 변경한다.

이에 따른 장점은 일정 기간 이상의 근평점을 반영하여 승진 후보자 명부를 작성하도록 하고 있는 공무원 승진제도의 취지에 부합하고, 최근 연도의 근평점만 올려주면 특정인을 쉽게 승진시킬 수 있는 공무원의 줄 서기 등 부작용 발생을 사전에 예방 할 수 있다.

단, 평정점 합산이 5년 중 3년의 평정 결과를 대상으로 하기 때문에 기대이익 보호를 위해 최소 3년의 경과조치가 요구된다.

이에 따른 기대 효과는 다음과 같다. 첫째, 현행 3회 별도로 실시하는 교원 평가를 교원업적평가(성과평가)와 교원능력개발평가(전문성 평가)로 간소화하여 2회만 실시함으로써 평가체제의 간소화 및 효율화를 추구할 수 있을 것이다.

둘째, 평가간소화로 부담을 완화하며, 교원 본연의 임무인 수업지도와 생활지도를 잘하는 교원이 우대받고, 정성평가 도입 등 평가 방법 개선으로 평가 결과의 공정성과 객관성을 확보할 수 있다.

셋째, 평가대상 기간을 행정 중심적인 ‘연도’ 단위에서 학교교육과정 운영과 합치되는 ‘학년도’ 단위로 변경하여 나머지 교원평가의 평가 대상 기간과 통일하여 학사운영의 정상화 등 평가의 합리성과 효율성을 확보할 수 있다.

Ⅳ. 맺으며

교원평가제도 개선 방안은 교원평가 체제 간소화, 평가용어 및 지표 개선, 교원능력개발평가 개선으로 요약할 수 있다. 일부는 제도의 개선 자체에 부정적인 견해를 갖고 있어 제도의 정착을 위해서는 새 출발의 준비 자세가 필요하다.

기존 교원평가제도가 인사행정 결정 기능만 설정되어 있고, 가시적인 성과에 초점을 맞추고 있으며 평가 영역 및 내용이 교원의 전문성 영역을 포괄하지 못하고 있어 전문성 신장 유도 기제로서 기능하지 못하고 있기 때문이다(정수현, 2008).

인간이란 본질적으로 쓴소리를 듣기 싫어하기 때문에 평가 자체를 부정적으로 생각할 개연성이 있다(Michaelset al., 2005).

세 가지 교원평가의 도입과 활용 목적이 다르다는 점을 인정한다고 하더라도 개별 교원평가 도입 취지의 낮은 달성도, 도입 취지에 맞지 않는 평가 영역 및 지표 구성도와 전반적으로 높은 유사도·중복도 등도 들 수 있다.

이로 인한 평가에 대한 높은 부담감, 교원평가제의 공정성에 대한 의구심과 교육의 중핵적 활동이라고 할 수 있는 수업과 생활지도를 잘하는 교원에 대한 우대 정도가 낮다는 점을 종합해 볼 때, 현행 교원평가제도 개선은 설득력을 얻고 있다.

하지만 교원평가제 간 결과 활용, 교원평가 결과의 보수· 임용 등의 타제도 연계, 평가 결과 활용을 통한 전문성 신장, 학생 지도 활용 방안에 대한 부정적 인식은 평가 결과의 보수 및 임용제도와의 연계(송기창, 2010), 교원평가제 결과 활용(김희규, 2008; 이종재·김왕준, 2003; 전제상, 2011)의 필요성을 제기한 연구도 고려해야 한다. 

또한, 교원평가제 결과 활용에 앞서 피드백 기제를 정비할 필요가 있다. 우리나라의 교원평가제가 교원의 전문성 신장에 기여하는 효과가 적다는 점은 선행 연구에서도 지속적으로 지적되어 온 문제이다(김희규·주영효, 2014; 이용 웅·이윤식, 2013; 정수현, 2008).

피드백 수용도가 피평가자의 평가제도에 대한 신뢰성·공정성의 개념을 내포하고 있다는 점에서 교원들 스스로 전문성 신장을 위한 동기 부여를 위해서는 교원 평가 결과 활용에 앞서 피드백 기제에 대한 전체적인 검토와 개선이 필요하다.

끝으로, 향후 교원평가는 학교평가의 수단적 요소로서 학교 내 교직원의 개인별 역량이 학교조직의 역량으로 될 수 있도록 총괄적 기능의 수행이 요구된다. 장기적으로 교원평가는 학교 자율화 취지에 맞게 학교평가 내에서 통합하는 방안을 고려할 필요가 있다.

즉, 학교교육력 제고를 위해 개인 차원의 교원평가와 기관 차원의 학교평가가 상호 연계하여 시너지 효과를 극대 화하는 통합적 평가 시스템을 구축해야 할 것이다.