사학정책, 이제는 바뀌어야 한다 ⑤

우리나라의 중학교와 고등학교는 사학이 차지하는 비중이 다른 나라와 비교할 때 매우 높은 편에 속한다. 우리 사학은 국권을 빼앗긴 일제강점기 독립운동과 인재양성의 산실로서 그 역할을 담당해 왔다. 또한 해방이후 국가발전을 이루는 데 중추적인 역할을 해왔다. 하지만 1974년 고교평준화 정책이 시행되고 정부 간섭이 시작되면서 사학의 자율성이 많이 위축돼 왔고, 일부 비리 사학은 사학에 대한 부정적 인식을 강화하는 계기가 되고 있다. 에듀인뉴스가 사학 정책, 이대로 괜찮은지 점검해보는 기획시리즈를 마련했다. 많은 관심을 기대한다.<편집자 주> 

황준성 한국교육개발원 학교정책연구실장

1. 주요 선진국들의 사학 관련 헌법 규정 현황

현대 헌법의 효시로 불리는 1919년의 바이마르 헌법을 비롯한 오늘날의 각국 헌법들은 직·간접적으로 사학 교육에 관한 규정을 담으면서 사립학교제도를 중요한 헌법상 제도보장의 하나로, 사학의 자유를 헌법상 기본권의 하나로 형성하여 왔다.

여기서 제도보장이라고 함은 역사적으로 형성되고 국민적으로 합의된 해당 제도의 본질적인 요소로 입법·행정·사법 등 어떠한 국가적 권력으로부터도 침해받지 않는다는 헌법상 보장을 의미하며, 사립학교제도가 이에 해당한다는 것이다.

대표적으로 독일 기본법 제7조 제4항은 ‘사립학교 설립의 자유는 보장된다’고 명시함으로써 사립학교제도와 함께 사학의 설립과 운영 그리고 그곳에서 교육받을 국민의 주관적 공권을 보장하고 있다.

그밖에 스페인, 핀란드, 벨기에, 이탈리아, 캐나다 등의 헌법도 사학 설립의 자유를 중심으로 사립학교제도와 사학의 자유를 명문화하고 있다.

이에 더하여 일부 국가의 헌법에 있어서는 사학에 대한 소극적 보장을 넘어 사학에 재학 중인 국민들의 교육기회 균등차원에서 사학에 대해서도 공학과 동등한 공적 재정 지원을 의무화하고 있기도 하다.

이와 관련하여 네덜란드 헌법은 중등교육 이하의 사학의 경우에는 공·사립 간 동일기준에 근거해서 공적 경비를 국가로부터 동일하게 지원받아야 한다는 원칙을 확립한 대표적인 예로 언급되고 있다.

네덜란드는 이와 같은 사학에 대한 공적 지원이 사학 운영의 자유를 제한하지 않도록 하여야 한다는 취지에서 교육 방법의 선택 및 교원 임명에 있어서 사학교육의 재량권이 특별히 존중되어야 함을 함께 명시하고 있기도 하다.

일본의 경우는 우리나라와 같이 헌법에 사학과 관련된 직접적인 명문 규정이 없다. 그렇지만 판례와 해석은 다른 국가들과 마찬가지로 사립학교제도와 사학의 자유가 헌법적으로 보장받는다는 것에 이의를 제기하고 있지 않다.

특히, 헌법상 교육받을 권리, 개인의 존중 및 생명·자유·행복추구권, 법 아래 평등권 그리고 일본 국민은 모든 기본적 인권의 향유를 방해받지 않는다는 조항을 사립학교제도와 사학 자유의 헌법적 근거로 제시하고 있다.

미국 연방 헌법은 잘 알려져 있는 것과 같이 기본적으로 교육에 관한 사항을 담고 있지 않다. 교육은 일차적으로 연방이 아닌 주 정부의 관할에 있기 때문에 사학에 관한 명문 규정도 찾아볼 수 없다.

다만, 학자들은 ‘시민권 및 시민의 권한’을 담고 있는 제14차정헌법이 보장하고 있는 기본권에는 자녀 교육에 대한 학부모들의 사립학교 선택권이 포함되어 있는 것으로 보고 있으며, 연방대법원은 지난 1925년 판례(Pierce v. Society of Sisters of the Holy Names of Jesus and Mary)를 통해 공립학교 취학을 의무화했던 오레곤(Oregon)주 헌법이 위헌임을 밝힌 바 있다.

이하에서는 우리나라와 가장 유사한 사학 관련 법과 제도를 형성하고 있는 일본, 대륙법계의 대표적인 예인 독일 그리고, 영미법계의 선두주자인 미국의 사학 관련 법과 제도 및 운영 실태를 좀 더 구체적으로 살펴보고자 한다.

2. 일본의 사학

일본의 사학 관련 법과 제도 그리고 운용의 모습은 많은 면에서 우리나라와 비슷하면서도 요소요소에 있어서 우리와는 또 다른 모습을 보여주고 있다.

먼저, 일본은 그 밖의 다른 나라들과 달리 사학의 비중이 상대적으로 높다. 2016년 학교 수 기준으로 초등학교의 경우 사학의 비중은 1.1%에 불과하지만, 중학교는 7.5%, 고등학교는 26.8%로 증가했고 특히 고등교육기관의 경우 82.6%(대학 77.2%, 단기대학 95.0%)를 사학이 차지하고 있다.

이와 같이 높은 사학의 비중은 일본 사회에서 사학이 소수 집단의 전유물이 아니라 모든 국민들에게 개방되어 있는 보통의 교육기관이라는 인식을 심어주고 있다.

따라서 일본 사학의 경우 서구유럽보다는 높은 공공성을 요청받고 있다. 그렇지만 다른 한편에서는 제2차 세계대전 이후 공공성과 함께 자주성이 강조되면서 설립자의 건학이념을 토대로 한 특성화된 교육과 학사운영이 광범위하게 인정되고 있다.

이로 인하여 고등학교 이하의 학교급에 있어서도 통학구역과 무관한 학교선택권 보장을 통해 공립학교의 평균적이고 획일적인 교육과는 차별적인 환경과 교원집단 속에서 특성있는 교육 활동이 이루어질 수 있다.

특히, 사립학교의 경우 일괄 교육이 보장되고 있는데 사립대학이 유·초·중·고등학교를 병설하고 있는 경우나 고등학교가 유·초·중학교를 병설하고 있는 경우에 일관성 있는 교육의 진행을 통해 해당 사학이 추구하는 인간상을 구현한다는 측면에서 일단 사립학교에 입학하게 되면 특별한 일이 없는 한 같은 법인이 설립·운영하는 상위 학교급의 학교로의 계속 진학이 원칙적으로 허용되고 있다.

이처럼 일본 사학의 경우 명실상부한 대행 학교로서의 지위를 가지면서도 사학으로서의 독자성을 갖기 때문에 ‘사립학교의 특성에 비추어 그 자주성을 존중하고 공공성을 높임으로써 사립학교의 건전한 발달을 도모하는 것을 목적으로 한다’는 일본 「사립학교법」 제1조와 같이 사학의 공공성과 자주성의 조화는 사학정책의 기본적인 이념이며 영원한 과제와 같이 인식되고 있다.

일본의 경우 전술한 것과 같이 헌법에 사학과 관련된 직접적인 근거 조항이 없는 상태에서 사립학교제도와 사학의 자유를 헌법 해석과 판례를 통해 헌법 수준에서 보장하고 있었는데, 지 난 2006년 말 교육 분야에 있어서 헌법에 준하는 기본법으로 인정받는 「교육기본법」의 개정을 통해 사학 관련 규정을 신설하였다.

즉, 개정 「교육기본법」 제8조에서 ‘사립학교’라는 타이틀 아래에 ‘사립학교가 갖는 공공의 성질 및 학교 교육에 있어서 부과받는 중요한 역할을 고려하여, 국가 및 지방공공단체는 그 자주성을 존중하면서 조성 및 기타의 적절한 방법에 따라 사립학교 교육의 진흥에 조력하지 않으면 안 된다’고 규정하였다.

한편, 일본은 제2차 세계대전 이후인 1949년 12월 「사립학교법」을 제정한 이후 독자적인 사립학교법 체제를 형성하여 가고 있다.

특히 사학의 설립·운 영만을 목적으로 하는 학교법인이라는 특별법인제도를 통해 사학의 설립·운영 주체를 제한함은 우리나라와는 같지만 다른 국가들과는 구분되는 특징이다. 그런데 우리나라와 일본의 학교 법인제도에 있어서 차이점도 적지 않다.

먼저, 학교법인 설립과 관련하여 우리나라는 관할청의 허가를 요하는 반면에 일본은 인가주의에 해당한다. 더욱이 일본의 경우 인가의 준거를 법률에 직접 명시함에 더해 사립학교심의회 등의 의견을 반드시 듣도록 함으로써 관할청의 자의적 판단을 경계하고 있다.

사립학교심의회 등의 의견을 듣도록 하는 것은 학교법인의 인가뿐만 아니며 관할청이 갖는 중요 사학행정권한 전반에 있어서 그러한바, 우리와는 다른 일본 사학 행정의 특징이라고 할 것이다. 학교법인의 거버넌스 체제도 우리와는 다른 측면이 있다.

먼저, 일본의 평의원회는 우리나라와 달리 학교법인 산하의 예산·차입금 및 중요한 자산의 처분에 관한 사항, 사업 계획, 정관의 변경, 합병 및 해산, 수익사업의 중요 사항 등에 관한 전심기구이다.

그리고 그 조직과 관련해서는 이사 정수의 2배 이상이어야 한다는 규정이 있을 뿐이다. 또한, 일본은 학교법인의 이사 선임에 있어서도 우리와는 다르다.

일본 「사립학교법」은 정관이 정하는 바에 의해 선임된 자를 기본으로 하면서 해당 학교법인이 설립한 사립학교의 교장을 당연직 이사로 규정하고 이에 더해 전술한 평의원 중에서 정관이 정하는 바에 따라 선임된 자가 포함되도록 하고 있다.

이러한 태도는 학교와 학교 법인, 그리고 각 기구 간의 관계를 다소 지나치게 분리·견제적 측면으로 규정하고 있는 우리나라에 주는 시사점이 크다고 할 것이다.

사학 운영에 있어서 그리고 「사립학교법」 체제에 있어서 우리나라와 또 다른 일본의 특징은 일본 「사립학교법」에는 교직원에 관한 규정을 찾아보기 힘들다는 것이다.

이것은 일본의 경우 사립학교의 교직원 임용을 사법상 근로계약으로 보고 있음에 기인한다. 이와 같은 점은 우리 「사립학교법」이 사학 교원의 임용과 신분보장 등에 관하여 상세히 규정하고 있는 것과 차이를 보이는 부분이다.

한편, 일본은 「사립학교법」 이외에 「사립학교진흥조성법」을 1975년도부터 별도로 갖고 있다.

이 법은 제1조가 법의 제정 목적을 ‘학교 교육에서 사립 학교가 수행하는 중요한 역할에 비추어 국가 및 지방공공단체가 행하는 사립학교에 대한 조성 방안에 관하여 규정함으로써 사립학교 교육조건의 유지 및 향상과 함께 사립학교에 재학하는 학생들의 수학상의 경제적 부담 경감을 도모함과 아울러 사립학교 경영의 건전성을 높임으로써 사립학교의 건전한 발달에 이바지할 것을 목적으로 한다’고 규정하고 있음에서 확인할 수 있듯이 명실상부한 사학에 대한 진흥 조성법으로의 의미를 갖는다.

이 법의 핵심은 사학에 대한 지원을 경상비 보조 중심으로 전환한 것이다. 먼저, 사립대학에 대해서는 국가가 교육 또는 연구와 관련된 경상비의 2분의 1까지 보조할 수 있도록 명문화하였다.

이와 함께 고등학교 이하의 사립학교의 경우에도 관할청인 도도부현이 사립학교의 경상비를 보조하는 경우 국가가 정령으로 정하는 바에 의해 그 보조의 일부를 보조할 수 있도록 하고 있다.

다만, 실제의 보조는 일본의 장기적인 경기 침체에 따른 재정적 어려움 등 다양한 원인으로 인하여 미흡한 수준이지만 사학에 대한 진흥과 조성의 방향성은 참고할만하다.

3. 독일의 사학

독일은 국가 교육권에 관한 전통이 강한 국가로서 대부분 학교가 공립학교이기 때문에 사학이 차지하는 비중이 매우 낮다.

그럼에도 불구하고 국가의 교육 독점은 강하게 부정되며 전술한 것과 같이 독일 기본법으로부터 사립학교의 설립·운영의 자유를 중심으로 하는 국민의 사학의 자유가 인정된다.

독일의 사립학교는 크게 공립학교에서의 교육을 대신할 수 있는 법적 지위를 갖는 대용학교와 공교육이 관할하지 못하는 사각지대를 채우는 역할을 하는 보충학교로 구분되는데, 통상적으로 대용학교가 우리나라의 사립학교에 해당한다고 할 것이다.

이러한 대용 학교는 주(州) 법률에 따른 당국의 인가를 필요로 하며, 그 인가를 받기 위해서는 학교의 교육목적과 설비 그리고 교사의 학문적 교양이 공립학교 수준에 해당할 것, 학부모의 경제적 능력에 따라서 학생의 대우에 차별이 있어서는 아니 될 것, 교사의 경제적·법률적 지위가 충분히 보장될 것과 같은 기준을 충족시켜야 한다.

대용학교로서 인가를 받는 것이 다소 까다롭기는 하지만 일단 인가를 받게 되면 공립학교와 같은 지위가 인정되어 해당 졸업장에 있어 공립학교와 차별이 없다.

또한, 공립학교와의 교육 시설 및 교육수준에 있어서 동일한 수준의 유지라는 등가성의 원칙에 근거하여 국가를 대상으로 재정보조청구권을 행사할 수 있게 된다.

그리고 이러한 재정보조의 청구는 단순히 사학 운영에 대한 보조차원을 넘어 학비 문제로 인한 학생의 취학 기회의 실질적 불평등 금지라는 관점에서 이루어지고 있음에 주목할 필요가 있다.

즉, 대용학교의 경우 교육기본법 제7조에서 규정하고 있듯이 학생의 입학에 있어서 부모의 재산 상태에 따른 차별이 없도록 하여야 하는데 이것은 국가 등의 공적 재정 지원을 통해서만 이루어질 수 있기에 운영 중인 사학에 대한 국가 등의 재정지원은 시혜가 아닌 헌법상 의무에 해당한다는 것이다.

대용학교의 설립·운영 주체는 우리나라와 같이 학교법인이라는 특수한 조직을 요청받지 않는다. 즉, 독일의 경우 사법상의 사단법인이나 재단법인, 종교단체뿐만 아니라 자연인도 독자적으로 사립학교를 설립·운영할 수 있음이 원칙이다.

제한 조건이 있다면 사학을 설립·운영하고자 하는 주체가 적당한 사회적 신용과 인격을 담보하고 있는가 하는 점이다.

따라서 사학의 설립·운영자 내부의 조직에 관해서는 전적으로 사법(私法)의 규율을 받는 수준에서 사적자치의 영역에 해당하는 것으로 취급되고 있다.

관련하여 독일에 있어 사학에 대한 국가 등의 관리·감독은 대용학교가 인가 조건을 지속적으로 충족시키고 있는지 특히, 교육내용 및 시험 등 졸업의 충족요건과 관련된 교육법의 준수 여부에 대한 감독에 초점을 두고 있다.

아울러 지원된 재정이 그 목적에 맞게 사용되고 있는지에 초점을 두며, 사학의 설립과 운영 전반에 대한 포괄적이며 일반적인 감독은 허용되지 않는다.

한편, 독일에 있어 사립학교와 관련된 법제는 연방이 아닌 개별 주 차원에서 마련되어 있다. 따라서 주마다 「사립학교법」은 특색을 갖는데 대개는 총칙, 대용학교, 보충학교, 재정지원, 감독 등과 같은 구조와 내용으로 이루어져 있다.

다만 여기서 주의할 점은 독일의 「사립학교법」은 주로 중등학교 이하를 대상으로 하는 경우가 많고, 사립대학과 관련해서는 「사립학교법」을 별도로 두거나 일반 「고등교육법」에서 대학의 자치 등과 연계하여 규율하는 것이 통상적이라는 사실이다.

즉, 독일 사학제도의 중요한 특징 중 하나가 우리와 달리 사립학교와 사립대학을 엄격히 구분하면서 다른 법적 근거와 규정을 적용한다는 것이다.

사립학교가 국가의 교육고권과 국민의 교육받을 권리와 종교교육의 자유를 중심으로 법적 구조가 형성된다면, 사립대학은 이와 달리 또 다른 제도적 보장과 기본권으로서 학문의 자유와 연계하여 보기 때문이다.

이와 같은 독일의 법체제는 이질적인 유·초·중등 사립학교와 사립대학의 설립·운영을 「사립학교법」이라는 하나의 법으로 규율함으로써 나타나는 문제점들에 대한 지적이 커지고 있는 우리나라의 현시점에서 참고할만하다고 할 것이다.

4. 미국의 사학

미국의 사립학교는 비공립학교(non-public school) 또는 독립학교(independent school) 등으로 불리는데 주(州) 또는 지방학구(school district) 교육위원회에서 관리·운영하지 않는 학교들을 말한다.

사학의 비중은 학교 수를 기준으로 초·중등학교가 대략 20% 정도, 종합대학이 약 40%, 기타 4년제 대학이 70% 정도이지만, 학생 수를 기준으로 하면 초·중등학교는 약 10%, 종합대학은 20%대 중반, 기타 4년제 대학은 30%대 중반을 차지한다.

이것은 미국의 개별 사학의 규모가 공학에 비하여 상대적으로 크지 않음을 보여준다. 또한 미국 사립 초·중등학교 중 80%가 넘게는 종교학교 특히, 기독교 계열의 교회가 설립·운영하고 있는 학교들이다. 고등교육기관의 경우도 60% 정도가 교회가 설립·운영하고 있는 것으로 분석되고 있다.

미국의 사학에 대한 기본적인 태도는 사학 자체가 공공기관이 아니므로 공법이 아닌 사법 즉, 사기업 등에 적용되는 일반법의 규율대상이 된다는 것이다.

다만, 교육이라는 공적 기능과 관련해서 특히 의무교육과 관련해서는 추가적인 공적 규율이 필요하다고 본다. 이에 따라 미국 사립 초·중등학교의 설립을 위해서는 주(州) 교육국의 인가를 받아야 한다.

특히 의무교육 연령의 아동을 대상으로 하는 학교 및 영리 목적의 직업학교들은 교육국의 인가가 필수 사항이며, 인가받은 이후에도 교육내용 및 교육시간, 학생의 건강 및 안전의 보장, 교원의 자격, 그리고 학생의 출·결석 상태, 증명서 발급 및 기록보관 등과 관련된 지도·감독을 받게 된다.

그리고 의무교육에 해당하지 않는 중등학교의 설립에 있어서 주 교육국의 인가가 의무사항은 아니지만, 인가를 받게 되면 해당 학교 졸업자가 공학의 졸업자와 동등한 입장에서 고등교육기관 또는 취직의 기회를 갖게 되기 때문에 상당수의 학교들이 인가를 받고 있다.

다만, 1976년 판례(Ohio v, Whisner)는 주(州) 감독의 근거가 되는 주 교육법이 사립학교에 관하여 지나치게 포괄적이거나 구체적으로 규정하여 사립으로서의 특수성을 살릴 수 없도록 하는 것은 사학의 존재를 실질적으로 부정하는 것으로 학부모의 학교 선택권을 침해하여 위헌적인 것으로 보고 있다.

한편, 사립대학의 설립은 주 의회 또는 주 주무장관(일부는 주 교육국)의 법인 설립에 관한 인가의 형식을 통해 이루어진다.

즉, 미국의 사립대학들은 주의 인가를 받은 사법인의 법적 지위를 갖는다. 따라서 사립대학은 대학 그 자체가 법인격을 갖고 독자적인 권리 능력을 향유하며 대학의 목적을 달성하기 위해 필요한 재산권, 인감의 사용권, 소송 제기권 등 그 목적을 달성하기 위한 권리를 행사할 수 있다. 반면에 주에 필요한 보고를 지속적으로 하는 등 지도·감독을 받게 된다.

법인으로서 대학의 거버넌스는 이사회(governing board)와 총장을 중심으로 이루어진다. 특히 사립대학의 인가장에서는 이사회의 구성이 중요한 부분을 차지하는데, 이사회가 최초의 설립 정신을 지속적으로 실현시켜 나가기 위해서 당초 신 탁자인 설립자로부터 위임받아 구성된 이사회가 스스로 후임자를 결정하는 자기 계속적인 방법으로 구성되어야 함을 밝히고 있다.

다만 운영의 실제에 있어서는 이사회가 신탁제도에 의한 수탁자 위원회(The board of trustees)와 같아서 자문 및 심의기구로서의 성격이 강하기 때문에 많은 경우 총장 중심의 운영구조를 갖는다.

따라서 교육 과정 결정, 교수의 선임 및 입학 사정 등 교수진의 권한 외의 고유한 대학 운영 즉, 예를 들어 대학의 장기 발전 전략의 수립, 새로운 교육 프로그램의 결정, 대학 재정 등은 총장 중심의 대학행정 보직자들의 권한에 해당하는 것으로 본다. 미국에 있어서 사학에 대한 지원은 개별 사학의 성격에 따라 크게 다르다.

우선 종교계의 종파학교의 경우에는 국가와 종교의 분리 원칙에 의해 이들에 대한 재정적 지원이 금지된다. 다만, 학교가 아닌 재학생에 대한 지원으로서 교과서, 이동수단, 기타 프로그램에 대한 지원은 허용된다.

따라서 연방 차원에 있어서 1965년도의 「초·중등교육법(Elementary and secondary Education Act)」, 1981년도의 「교육의 통합 및 개선법(Educational
Consolidation and Improvement Act)」, 1994년의 「미국학교 개선법(Improving America’s school Act)」, 2001년도의 「학생 낙오 방지법(No child Left behind Act)」 등에 따라 교육적으로 불리한 학생들에 대한 연방교육지원은 사학에도 거의 동일하게 이루어졌다.

일반 사립대학에 대해서는 대부분 주에서 경상비에 대한 보조금 지급을 하고 있으며, 나머지의 주들에서도 시설비 보조가 이루어지고 있다.

또한 사립대학의 경우에는 연방정부가 추진하는 다양한 교육연구 진흥 보조 프로그램에 참여함으로써 연방정부의 지원을 받기도 한다.

특히, 1960년 제정된 연방 「고등교육법(Higher Education Act)」에 따라 사립대학도 학생 등록금 등과 관련해서 연방의 학자금 지원 프로그램을 적용받게 되는 등 직·간접적인 연방의 재정 지원과 연관된다.