조석훈 가천대 교육대학원 교수

[에듀인뉴스=서혜정 기자] 최근 헌법 개정 논의에 교육 관련 조항의 개정도 함께 포함해야 한다는 목소리가 강하게 제기되고 있다. 이에 따라 앞으로 헌법 개정 논의 시 교육 관련 조항을 어떻게 개정할 것인지도 함께 논의될 것으로 예상된다. 에듀인뉴스는 헌법 개정 시 국가와 지방자치단체 간의 교육 권한 배분과 관계 정립을 어떻게 하는 것이 바람직한지 조석훈 가천대 교육대학원 교수의 의견을 싣는다.

Ⅰ. 서 론

2013년 박근혜 정부 출범 이후 지방교육자치제도가 지속해서 활성화되었고, 많은 교육행정 권한이 시·도 교육청에 이양되었다. 이 과정에서 지방자치단체들은 자신들의 교육정책을 실현하고자 교육조례나 교육규칙과 같은 지방교육 자치법규를 제정하게 되었고, 규율 대상의 확대로 교육 관련 당사자들에 대한 영향력의 증대를 가져왔다.

그러나 이러한 지방자치단체들의 교육자치법규 제정은 결국 상위법규와의 충돌과 자치단체장의 권한과 충돌 그리고 중앙정부의 교육정책과의 충돌을 일으키게 되었다.

교육 권한을 둘러싼 갈등의 양상 중 자주 발생하는 것은 중앙정부, 좁게는 교육부와 시·도교육감 사이의 교육 행정사무 집행과 관련한 권한의 대립이다. 중앙정부와 지방자치단체 간에 교육 권한을 둘러싼 갈등이 대두하는 주된 이유는 지방교육자치제도 시행의 근거가 되는 법령에 중앙정부, 즉 교육부와 지방자치단체 간의 교육 권한의 위임과 배분 및 그 범위가 분명하게 규정되어 있지 않기 때문이다.

현행 지방교육자치제도의 근거가 되는 각각의 법령 규정을 보면 교육행정 권한 등을 교육부 장관, 시·도지사 혹은 시·도교육감에게 부여하면서 중첩적으로 배분하거나 그 권한의 범위와 내용을 규정하지 않고, 불명확하게 규정하고 있는 경우가 많다. 그 결과 권한의 범위가 모호하게 되어 교육영역에서 관련 교육 행정 주체들 사이에 권한의 충돌과 갈등이 발생하고 있다.

그리고 지방자치단체에서 제정하는 교육조례 가운데에는 상위법에 위임근거가 명확하지 않거나 없는 경우에 지방의회가 지방교육의 발전을 목적으로 독자적으로 제정하는 경우가 있다.

특히, 후자의 경우 중 일부는 학생인권조례, 교권조례, 학교자치조례, 학교급식조례 등과 같이 상위법령에 저촉될 소지가 있다거나 자치법규로 규율할 수 있는 범위를 벗어났다고 해석할 수 있는 경우도 있다.

이러한 갈등의 원인 중 하나가 지방교육자치제도의 입법 취지에 부합하지 않는 중앙정부 차원의 법령 제정 및 시행이다. 중앙정부와 지방자치단체간의 교육 권한을 둘러싼 갈등과 충돌은 안정적이고 지속적인 교육환경이 갖춰져야 할 학교현장에 혼란을 일으키게 된다.

특히 초·중등학교의 교육과정은 국가가 정규교육과정이자 의무교육과정으로 운영하는 가장 기본적인 교육과정으로서 우리 사회의 구성원이 될 청소년기의 학생들에게 미치는 교육적영향이 지대하다.

될 수 있으면 교육행정기관 간의 법적 분쟁으로 인한 갈등과 혼란이 학생들의 교육에 악영향을 미치고 교육을 받을 권리를 침해하는 경우는 발생하지 않아야 한다. 이것이 지방교육자치제도를 마련한 입법목적이자 우리 헌법이 추구하는 교육의 가치이다.

국가와 지방자치단체 간의 교육 권한의 배분 및 관계 개선의 방향과 제도적 방안을 간략하게나마 제시해 보고자 한다.

Ⅱ. 국가와 지방자치단체 간의 교육 권한 배분 및 관계 개선 방향

국가와 지방자치단체 간의 교육 권한의 배분은 지방교육 자치를 촉진하여 지방교육의 독자성을 보장하고 교육이념의 실천을 쉽게 하며, 교육의 정치적 중립성과 민주성을 실현하게 해준다.

그뿐만 아니라 교육에 대한 지역 주민들의 책임의식을 향상하고, 지역의 특수성을 고려한 교육을 가능하게 해주며, 교육개혁의 의지를 실현하게 하는 데 도움을 준다. 따라서 국가와 지방자치단체 간의 교육 권한의 배분 및 관계 개선의 방안을 논함에는 이러한 이념에 부합하도록 하여야 한다.

그러나 현행 『지방자치법』이 지방자치단체의 자치사무를 명시적으로 규정하고 있음에도 불구하고 대부분 자치사무에 대한 법적 규율은 법령에 의하여 직접 가해지고 있으며, 자치법규로서 조례는 중앙정부의 법령 범위 내에서만 제정할 수 있도록 되어 있어 현실적으로는 자치사무에서조차도 시·도의회에 의하여 실질적인 자치입법권이 실현될 소지가 매우 제한적인 것이 사실이다.

또한, 국가는 자치사무에 대한 감사권(같은 법 제171조)과 함께 특정조례안이 법령 위반은 물론 공익에 위해가 된다고 판단되는 경우에도 재의요구를 지시할 수 있도록 하고 있으며, 지방자치단체가 따르지 아니할 경우 법령위반에 대하여는 대법원에 제소할 수 있도록 하고 있어(같은 법 제172조) 입법 후에도 중앙정부의 사후적 관여의 폭이 매우 넓다.

따라서 국가와 지방자치단체 간의 교육 권한의 배분 및 관계의 정립에서는 무엇보다도 지방교육자치제도 활성화를 위한 지방분권 강화를 시작으로 하여 자치입법권의 규율 범위를 최대한 보장함에 더하여 규율의 실효성을 높이는 조치를 해야 한다.

Ⅲ. 국가와 지방자치단체 간의 교육 권한 배분 및 관계 개선 방안

1. 교육 권한의 지방자치단체로의 일괄이양

2000년 이후부터 정부는 국가사무의 지방이양을 통한 지방분권 정책을 중요 국정과제의 하나로 제시하고 지속해서 관련 정책을 입안하고 수행했다. 그러나 지방으로 이양된 사무들은 독립된 하나의 사무라기보다는 단순한 집행 중심의 단위 사무가 대부분이었으며, 이 또한 이양 이전에도 기관위임사무로 지방자치단체들이 이미 수행하고 있던 것들이 대부분이었다.

이러한 원인 중의 하나는 『헌법』 제117조에서 ‘법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다’고 한 명시적 규정의 제한적 해석 때문이다. 여전히 우리나라는 ‘법령 보호 우선’이 적용되는 법체계 운영 현실의 한계와 함께 주된 사무를 이양하더라도 관련 조문의 일괄이양 등이 이루어지지 않고 있다.

따라서 차제에 헌법상 제도적으로 보장하고 있는 지방교육자치제도의 실현을 통하여 헌법적 가치를 구현하기 위해서는 개별법에 의한 이양이 아니라 교육 권한 이양에 관한 특별법을 제정하여 교육 사무들이 지방자치단체로의 일괄이양이 가능하도록 하는 방안을 모색할 필요가 있다.

2. 국가 사무와 지방자치단체 사무 간의 명확한 구분과 조화

『지방자치법』 및 『지방교육 자치에 관한 법률』 등에서 지방자치단체의 자치사무의 범위 및 국가의 지도·감독 범위 등을 명확히 규정하여 중앙정부와지방자치단체 간의 교육입법 권한 구분의 명확성을 높여야 한다.

현행 『지방자치법』 제9조는 지방자치단체의 사무 범위를 규정하고 있는데 2항에서 지방자치단체의 사무를 예시하고 있다. 이러한 사무 중 교육 분야에서 주목해야 할 것은 지방 고유의 사무로 규정한 교육·체육·문화·예술의 진흥에 관한 사무 중 교육에 관한 사무가 유아원·유치원·초등학교·중학교·고등학교 및 이에 준하는 각종 학교의 설치·운영·지도라는 점이다.

즉 『지방자치법』은 유아 교육기관과 초·중학교의 설치와 운영 및 지도를 지방자치단체의 고유한 핵심적 교육사무로 규정하고 있으나, 그 범위와 개념이 추상적이고 포괄적이라고 할 수 있다.

한편, 『지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법』 제9조는 사무 배분의 원칙으로 중복배분 금지, 지역주민 생활과 밀접한 관련이 있는 사무의 자치사무로의 배분, 사무의 포괄적 배분, 민간부문의 자율성 존중 및 행정참여 기회 확대를 규정하고 있다.

그런데 실제에서는 국가 사무와 지방 사무 간 구분이 모호하여 지방자치법규의 입법권 범위와 관련한 다툼이 빈번히 발생하고 있다.

따라서 중앙과의 갈등을 최소화하면서 지방교육 자치법규의 입법 활성화를 추진하기 위해서는 지방교육 자치법규의 입법 영역을 보다 명확히 할 필요가 있다.

3. 지방자치단체로의 기관위임 중심의 사무 배분 규정의 개정

『지방자치법』 제102조는 ‘국가 사무의 위임’이라는 제목으로 ‘시·도와 시·군 및 자치구에서 시행하는 국가 사무는 법령에 다른 규정이 없으면 시·도지사와 시장·군수 및 자치구의 구청장에게 위임하여 행한다’고 규정하고 있다. 국가 사무의 위임을 기본적으로 지방자치단체가 아닌 지방자치단체장에게 위임하는 기관위임 방식에 의하고 있다.

그런데 이와 같은 기관위임 사무의 경우에는 해당 자치단체가 독자의 기관이 아닌 국가의 하급 행정기관의 지위에서 행하여지기 때문에 자신의 책임으로 사무를 수행하는 자치사무나 단체위임사무와 달리 지방의회의 관여 및 조례 제정이 원칙적으로 불가능하다.

또한 제167조에서는 지방자치단체에서 처리하는 국가위임사무에 대해서는 여전히 중앙정부의 지도 및 감독권이 발휘되도록 하고 있다.

즉 지방자치단체나 그 장이 위임받아 처리하는 국가 사무에 관하여 시·도에서는 주무부장관, 시·군 및 자치구에서는 1차로 시·도 지사, 2차로 주무부 장관의 지도·감독을 받는다고 명시하고 있다. 이러한 규정들은 결국 지방분권 수준이 매우 미약함을 보여주는 대표적인 사례라고 할 수 있다.

따라서 향후 『지방자치법』 제102조를 개정하여 『지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법』 규정에 따라 특별한 필요가 있는 때에만 다른 법령으로서 지방자치단체장에게 사무를 위임하는 기관위임이 가능하도록 하여야 할 것이며, 제167조를 개정하여 지방자치단체가 처리하는 국가위임사무에 대해서는 특별한 예외적인 경우를 제외하고는 감독을 받지 않고 자율적으로 처리할 수 있도록 하여야 한다.

나아가 사무 및 권한의 적극적인 이양을 통해 지방자치사무를 정형화하고, 최소한 기관위임이 아닌 단체위임의 형식이 되도록 해야 한다.

4. 지방교육자치 실현을 위한 지방교육재정의 안정적 확보

지방교육자치 실현을 위해 가장 중요한 사항은 지방교육 재원의 확보 및 배분제도를 어떻게 구성할 것인가이다. 현재 교육재원 배분에 관한 사항은 『지방교육재정교부금법』과 그 시행령및 시행규칙에 규정되어 있다.

관련 조항들을 보면, 일반적으로 국가가 지방자치단체에 재원을 배분하는 방식 중 교부금제도가 지방분권을 강화하는 장치로 해석되고 있다. 그러나 교부금을산정하는 기준과 교부방법에 따라 지방교육자치의 정도는 달라질 수 있다.

지방자치단체가 지방자치단체의 설립 취지에 따라 최종적으로 주민의 복지를 실현하고 자신의 사무를 처리하기 위해서는 일정한 경비를 필요로 한다. 그 경비를 위한 자금을 조달하고 사용하는 다양한 방법이 있을 수 있지만, 기본적으로는 교부재원이 아닌 자주적인 독립재원에 의하여야 한다.

따라서 지방자치단체는 자신의 사무를 처리하는 데 필요한 재원을 스스로 조달하고 관리하며 사용할 권능으로서의 자치단체 재정권이 인정되지 않으면 안 된다. 따라서 교육행정권한의 지방 위임과 이양 등에 있어서도 반드시 재정적 고려가 전제되어야 한다.

특히, 행·재정적 지원과 연계되지 않은 사무 이양은 결국 지방자치단체의 자치권을 제약하는 요소로 작용할 수 있으므로 궁극적인 지방자치의 목적을 실현하기 위해서는 사무 이양과 행·재정적 지원방안이 함께 고려되어야 한다.