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[좌담] 2018년도 교육 예산, 문제는 없는가?
지준호 기자 | 승인 2018.01.30 10:44
<월간교육 1월호 좌담 '2018년도 교육 예산, 문제는 없는가?' 사회 및 패널로 참석한 (왼쪽부터)남수경 강원대 교수, 윤홍주 춘천교대 교수, 송기창 숙명여대 교수, 김병주 영남대 교수, 김민희 대구대 교수. 사진=지준호 기자>

사회 송기창 숙명여대 교수(전 한국교육재정경제학회장)

참석 김민희 대구대 교수 | 김병주 영남대 교수(한국교육재정경제학회장) | 남수경 강원대 교수 | 윤홍주 춘천교대 교수

정리 지준호 기자

사회 | 교육부의 2018년도 예산 증가율은 10.7%로 정부총지출 증가율 7.1%보다 3.6%p 높습니다. 이는 최근 20여 년간 교육부 예산 증가율 중 가장 높은 것으로, 교육부는 그 이유를 “새 정부의 핵심 국정과제인 ‘교육의 국가책임성 및 공공성 강화’에 중점을 두었기 때문”이라고 밝혔습니다.

이러한 교육부의 발표에 비추어 볼 때, 2018년 교육 예산의 특징은 무엇이라고 보십니까?

김병주 | 사회자님 말씀처럼 2018년 교육 예산의 특징은 교육 예산 증가율이 10.7%로 정부예산 증가율 7.1%를 넘어선 것입니다. 1996년 이후 교육 예산 증가율은 정부예산 증가율을 밑돌았습니다.

그 결과 1996년 정부예산대비 24%이던 교육 예산은 지난해 15%까지 떨어졌습니다. 이러한 점을 고려할 때 교육 예산 증가율이 정부예산 증가율을 넘어선 것은 상당한 의미가 있다고 봅니다.

김민희 | 교육부는 ‘2018년 교육 예산은 교육의 국가책임성과 공공성을 높이고 학생 안전 강화에 중점을 두었다’고 밝혔습니다. 이를 위해 유아교육비 보육료 지원, 국립대학 지원, 맞춤형 국가장학금, 행복기숙사, 대학원특화형 창업선도대학 운영, 평생교육 바우처, 소외계층 영재교
육 지원, 학생안전강화 등의 재원을 증액하였습니다.

이는 그동안 소외되었던 유아·평생·고등교육에 투자를 증대하고자 한 것으로 판단합니다. 그러나 국가책임성과 공공성의 범위를 너무 제한적으로 보고 있고, 방법론적으로는 점증적이고 한시적인 방식을 활용하는 아쉬움이 있습니다.

남수경 | 2018년 교육 예산은 대통령 교육공약의 실천과 관련된다고 봅니다. 이를 크게 두 가지로 정리하면 하나는 유아교육비 보육료 지원부터 국가장학금 지원대상 확대까지 교육단계별로 학생에 대한 국가의 책임지원을 강화한 것이고, 다른 하나는 국립대와 전문대에 재정지원을 확대한 것입니다.

윤홍주 | 세수 확충 등에 힘입어 유아 및 초·중등교육 부문의 예산이 상당히 큰 폭으로 증가한 반면 고등교육 부분은 기대보다 예산 증가폭이 미미한 편입니다. 평생·직업교육 부문의 경우 특성화 전문대학 육성사업의 감소 때문인지 2017년에 비해 오히려 예산이 줄었습니다.

반면 유·초·중등교육 부문의 예산 규모가 크게 확대되었다는 점은 다행스러운 일입니다. 유아교육비 보육료 지원, 소외계층 영재교육 지원, 장애학생 교육지원 등 교육에 대한 국가의 책임성과 공공성 강화를 위한 사업을 중심으로 예산이 편성되었다는 점 역시 긍정적으로 평가합니다.

그러나 고등교육 부문은 국립대학 지원 사업 등 일부 사업을 제외하면 실질적인 변화를 체감하기 어려울 정도로 예산규모의 변화가 크지 않아 아쉽습니다.

사회 | 세부적으로 살펴보기로 하죠. 우선 고등교육 부문은 평생직업교육 부문에 포함된 특성화 전문대학 육성사업을 제외할 경우, 증가율이 2.3%로 가장 낮습니다.

특히 국가장학금이나 국립대학 시설 확충, 행복기숙사 등의 예산을 제외하면 실질적인 지원규모는 전년보다 줄었습니다. 향후 국가의 성장을 견인할 고등교육의 예산 비중이 너무 낮지 않나요?

윤홍주 | 2017년 현재 고등교육기관 진학률은 68.9%에 달합니다. 이제 고등교육은 일부 계층이 누리는 교육이라기보다는 모든 국민을 위한 보통교육에 가깝습니다. 그럼에도 여전히 고등교육비의 상당 부분을 개인이나 가계가 부담하고 있습니다.

이러한 점에서 맞춤형 국가장학금, 행복기숙사 등 가계의 교육비 부담 완화 정책 사업은 필요하다고 생각합니다.

그러나 이와 동시에 고등교육의 질적 수준을 높이는 재정투자 역시 균형 있게 이루어져야 합니다. 우리나라 고등교육비의 공공부담 비율은 OECD 국가 평균의 30% 수준에 불과할 정도로 민간의 부담이 큰 편입니다. 또한, 등록금 인상 상한제 등 등록금 인상 억제 정책으로 대학의 교육여건은 갈수록 악화하고 있습니다.

우리나라 경제규모에 비해 고등교육 예산규모는 턱없이 부족하며, 이러한 상황에서 4차 산업혁명 시대에 걸맞은 인재를 양성하는 것은 현실적으로 불가능합니다. 고등교육 예산 규모를 대폭 확대하여 실제 교육활동에 소요되는 교육비의 규모를 늘려야 합니다.

남수경 | 저 역시 고등교육 부문의 예산 비중이 작다는 점에 전적으로 동의합니다. 고등교육에 대한 예산 비중을 안정적으로 높이기 위해서는 현행 법적․제도적 장치를 보다 실효성 있게 운영할 필요가 있습니다.

지난 2010년 1월 18일 일부 개정된 「고등교육법」 제11조 등록금 및 등록금심의위원회 제6항에 따르면, 정부는 국가재정 중 고등교육지원 비율 확대를 위한 10개년 기본계획을 수립하고, 이를 반영하여 2년마다 고등교육 지원계획을 국회에 보고하여야 합니다.

이를 위해 무엇보다 정부 전체 재정 중 대학지원 규모에 대한 정확한 사전분석이 필요하다고 보고, 고등교육 재정지원 정보를 수집, 관리, 제공하는 종합정보시스템을 구축·운영하고자 2011년 4월 한국교육개발원에 ‘고등교육재정지원정보분석센터’(2016년부터 한국사학진흥재단으로 이관)를 설립하였습니다.

이러한 기관을 제대로 운영한다면 현행 고등교육 예산의 운영 성과를 분석하고 중장기적으로 재정 확보 및 지원을 할 수 있지 않을까 기대합니다.

김민희 | 고등교육 예산은 최근 가장 많이 제시되는 고등교육재정 확충 규모인 GDP 1%에 도달하기에도 매우 낮은 수치입니다. 타 부처 고등교육 예산 및 R&D 투자규모를 제외한 비중으로 보면 한국의 고등교육 예산은 GDP 대비 0.5%에 불과한 심각한 상황입니다.

김병주 | 고등교육 부문 예산도 2.3% 증가했다지만 세부적으로 보면 국립대학 혁신지원 예산 281%, 순증된 국립대법인 인천대 출연지원 예산, 국립대 시설확충 예산 29%, 국립대 시설 내진보강 예산 1천억 원 등이크게 늘었고, 이에 더해 고등교육지원 전체 예산의 42%를 차지하는 국가장학금 예산이 버티고 있습니다. 즉, 고등교육 예산은 실질적으로 크게 줄어든 셈이죠.

학생 수 비중으로 보나, 다른 선진국의 사례에서 보나 우리나라의 고등교육 예산 비중은 매우 낮습니다. 고등교육은 4차 산업혁명 등 급변하는 사회에 대비하는 데 무엇보다 중요하지만, 지원이 너무 미흡하다 생각합니다. 특히 고등교육 인구의 80% 정도를 차지하는 사립대학에 대한 지원이 상당히 부족함을 알 수 있습니다.

사회 | 전체적으로 고등교육 예산이 부족하다는데 공감을 하시는군요.

교육부는 2018년도 고등교육부문 예산의 특징을 다음 다섯 가지라고 밝혔습니다. 첫째는 거점 국립대 육성 및 지역중심 국립대 특화 지원이고, 둘째는 대학생 등록금 및 주거비 부담 경감입니다. 셋째는 이공학분야 기초연구비 대폭 확대이고, 넷째는 대학발 창업 활성화를 위한 대학 창업생태계 구축이며, 다섯째는 교육시설 안전예산투자 확대입니다.

특징을 살펴보니 김병주 교수님의 말씀처럼 사립대학에의 지원이 상대적으로 미흡하다는 생각이 듭니다.

김병주 | 4차 산업혁명 등 급변하는 사회에서 고등교육의 역할은 매우 중요합니다. 그래서 많은 선진국의 고등교육 투자비율은 매우 높습니다.

그런데, 우리나라에서는 2008년 대학등록금 동결 이후 만 10년간 등록금은 많이 감소하였지만, 국가의 대학재정지원 예산은 거의 증가하지 않았습니다. 오히려 감소하기도 하였죠. 특히, 등록금 동결로 심각한 재정난을 겪는 사립대학에의 재정지원이 감소하였습니다.

국가의 장래를 책임질 대학교육, 그중에서 대학교육의 80% 정도를 차지하는 사립대학은 적자경영을 하는 상황입니다. 국가의 미래 성장을 견인할 고등교육에의 투자를 절대적으로 늘려야 함은 물론, 등록금이 동결된 상태에서 고등교육의 절대적인 비중을 차지하는 사립대학에 지원을 확대해야 하는데, 2018년 예산에서는 그 비중이 매우 미약하여 안타깝습니다.

남수경 | 저는 좀 견해가 다른데요. 여전히 대학에의 재정지원은 개인이나 집단단위 지원의 비중이 높습니다. 그래서 사업계획서 작성에 경쟁력을 갖춘 사립대학이 이들 사업의 지원을 많이 받지 않을까 생각합니다. 한 번의 기관단위 지원을 제외한 나머지 영역에서는 사립대학이 결과적으로 여전히 많은 지원을 받을 것으로 생각합니다.

김민희 | 거점국립대 육성, 내진보강 등을 제외한 나머지 부문에는 사립대학 지원도 포함되겠지만, 이를 사립대학에 대한 안정적 재정지원이라 보기에는 한계가 있습니다. 현재 사립대학이 가장 요구하는 부분은 등록금 인상 허용, 포뮬러 방식의 재정지원 등입니다. 국가장학금, 행복기숙사, 연구비, 창업지원 등은 사립대학을 위한 지원으로 보기 어렵습니다.

윤홍주 | 고등교육 인구의 상당 부분을 차지하는 사립대에 대한 재정지원 방안이 상대적으로 소외되었다는 데 동의합니다. 국립대와 사립대가 비록 설립주체는 다르지만 고등교육에서 수행하는 역할과 기능에는 큰 차이가 없기에 고등교육 기관이라는 큰 틀에서 재정지원 전략과 방안을 마련할 필요가 있습니다.

사회 | 예산 편성을 보면 문재인 정부는 국립대학에 재정지원을 늘리는 것이 교육의 공공성을 강화하는 정책이라 생각하는 것 같습니다. 이 같은 정부의 시각을 어떻게 보나요?

남수경 | 고등교육에의 재정지원은 지원단위에 따라 크게 교수나 학생 같은 개인, 학과나 사업단 같은 집단, 대학과 같은 기관 지원으로 구분합니다.

사실 MB 정부나 박근혜 정부에서는 개인이나 집단단위 지원을 확대해 왔습니다. 이는 신자유주의를 기반으로 하는데 선택과정을 통해 대학의 경쟁력을 강화한다는 입장입니다. 이러한 지원방식은 정부가 원하는 지표를 강화하는 방향으로 사업계획서를 잘 쓰는 대학이 재정지원을 많이 받는 결과를 초래했습니다.

결과적으로는 노동시장에 민감한 학과 중심의 개편을 추구하는 사립대학이 재정지원을 많이 받게 되어 기초학문이나 지방 국립대학의 기반을 약화시켰습니다. 이러한 측면에서 보면 국립대학에 재정지원을 확대하는 것은 대학의 자율성과 교육의 공공성을 회복하는 것으로 생각합니다.

윤홍주 | 국립대학에 근무하는 입장에서 국립대 재정지원이 늘어나는 것은 분명 기분 좋은 일입니다. 또한 고등교육 부문에 교육의 공공성을 강화하는 정책 기조에는 이견이 없습니다.

그러나 국립대와 사립대의 역할과 기능이 명확하게 구분되지 않은 상황에서 설립 주체를 기준으로 재정지원에 현저한 차별을 두는 것은 바람직하지 않다고 생각합니다.

국립대와 사립대가 모두 동일하게 고등교육에 대한 기능과 역할을 수행하고 있는 한 사립대 역시 재정지원을 통해 교육의 공공성을 높일 필요가 있습니다. 어느 정도의 차이는 둘 수 있지만 국립대와 사립대가 조화롭고 균형 있게 발전하도록 재정지원을 해야 합니다.

김민희 | 저 또한 국립대학은 국가가 설치·운영하는 고등교육기관이므로 국립대학 재정지원 확대가 교육의 공공성을 강화하는 것이라는 점에는 이견이 없습니다. 다만, ‘교육의 공공성’이라는 범주에 전체 고등교육 기관의 80% 정도를 차지하는 사립대학 지원을 균형적으로 포함하는 것이 타당하다고 봅니다.

김병주 | 현 정부는 공공성을 강조합니다. 그래서 국·공립대에 지원을 늘리는 것으로 보입니다. 그러나 실제로 사립대학을 포함한 모든 교육 기관은 공공성을 가집니다. 따라서 대학의 80%에 이르는 사립대학에 지원하는 것이 곧 대학교육에서 80% 비중의 공공성을 강화하는 것입니다.

고등교육과 관계한 인구 중 국·공립대학에 관계한 20%의 교육인구만을 위한 공공성이 아닌 전체를 위한 공공성을 강조해야 합니다.

사회 | 그렇다면 세출예산 중 국가책임성과 공공성 강화를 충실히 이행하기 위한 투자 구조는 어떻게 수립하는 것이 바람직할까요?

김병주 | 국가책임성과 공공성 강화는 국·공립 기관의 투자만으로는 해결되지 않습니다. 교육의 공공성은 국·공립에만 한정되지 않기 때문입니다. 교육을 책임지는 모든 교육기관에 투자와 지원을 아끼지 않으면서, 공공성 강화를 위한 역할과 책임을 다하도록 독려하는 것이 필요합니다.

김민희 | 단계적 접근이 필요합니다. 국가의 교육에 대한 책임성과 공공성은 일차적으로 의무교육 및 의무교육 단계에서의 무상교육에 있습니다. 현재 의무교육 단계에서는 입학금, 수업료, 중학교 학교운영지원비, 교재비만 무상의 개념을 적용하고 있습니다.

그러나 교육급여(교육비 지원) 대상자 지원에는 학습준비물도 포함되며, 급식도 무상으로 지원하는 교육청이 많습니다.

의무교육단계의 무상교육 범위를 확대하고, 최근 논의되는 고교 무상교육을 조기에 실시하며, 유아교육, 고등교육, 평생교육 등의 단계로 투자우선 순위를 확대해가는 방식을 취하는 것이 필요합니다.

윤홍주 | 국가책임성과 공공성 강화는 교육에 대한 헌법적 가치, 즉 모든 국민이 능력에 따라 균등하게 교육받을 권리를 누릴 때 실현된다고 봅니다. 여기에서 교육재정의 역할은 다양한 교육기관이 본연의 교육활동으로 헌법적 가치를 실현하도록 충분히 지원하는 것입니다.

가시적이고 단기간에 거둘 수 있는 성과에 집착하기보다는 시간이 오래 걸리더라도 교육적 가치가 구현되는 영역에, 학생의 교육과 직접 관련되는 분야에 투자의 우선순위를 두어야 합니다.

남수경 | 이번 정부의 교육공약을 되짚어볼 때 유·초·중등교육은 시·도교육감에게 상당 부분 자율성이 주어질 것으로 보입니다. 고등교육의 경우도 이전 정부들보다는 자율성을 침해하는 문제가 개선될 것으로 기대합니다.

자율성이 확대되는 만큼 시·도교육청이나 대학이 자체평가와 환류 시스템을 강화해 책임감있는 운영이라는 태도를 갖출 필요가 있습니다. 지방교육재정 분석·진단 제도를 보다 실효성 있게 운영하고 대학도 자체구조개혁에 더욱 적극적으로 임해야 합니다.

사회 | 어려운 경제 여건 속에서도 2018년 지방교육재정교부금의 규모는 2017년 대비 10.8% 증가한 49조 5,579억 원에 이를 것으로 전망됩니다. 학생 수의 지속적인 감소에도 지방교육재정교부금 규모가 늘어나는 현행 재정 확보 방식은 어떻게 생각하나요?

김민희 | 현행 지방교육재정교부금은 내국세와 연동하여 확보하는 방식입니다. 따라서 학생 수와 무관하게 국가 경제상황에 따라 확보되는 특징이 있습니다. 이러한 확보 방식은 매우 안정적이라 할 수 있지만, 학생 수 감소라는 현황에 비추어보면 공격받을 여지가 충분히 있습니다.

그러나 현행 확보 방식 외에 다른 방식을 택할 경우 혼란의 여지가 높습니다. 교육재정의 배분이 학생 수에 비례하여 이루어지지 않고, 현재의 재정 규모가 충분하다는 평가를 하기 어렵기 때문이죠.

예컨대, 지방교육재정확보방식을 매년 항목별(교육수요별) 예산신청, 표준교육비 규모 대비 신청 등으로 변경하자는 논의도 제기된 바 있으나 안정적인 교육활동을 지원하는 방식으로 보기 어렵습니다. 따라서 현행 확보 방식을 유지하되 배분의 효율성 등을 높이는 것이 적합하다고 봅니다.

윤홍주 | 교육재정의 규모를 단순하게 학생 수와의 함수 관계로 보는 시각은 문제가 있습니다. 학습은 학생 개인차원에서 이루어지지만 대부분의 교육활동은 학급 또는 학교단위로 이루어지므로 학생 수에 비례하여 교육비가 소요되는 구조라 하기는 어렵습니다.

또한, 학생 수의 감소에도 택지개발 등 교육외적요인으로 학교신설 수요는 지속하고 있고, 교육환경 개선사업, 학교안전시설 등 교육재정 소요가 여전히 산적해 있습니다.

세수 증가로 지방교육재정교부금이 큰 폭으로 증가한 것은 사실이지만 2016년 현재 지방 교육채 원금과 BTL 원리금 등 지방교육재무 잔액이 21조 1,982억 원에 달하는 등 지방교육재정 운용의 어려움은 여전히 큰 편입니다.

여기에 더해 4차 산업혁명 등 미래사회에 대비한 교육과정운영, 교육환경 구축 등을 고려하면 교육재정에 대한 새로운 소요는 계속해서 이어질 전망입니다. 이런 점들을 고려할 때 당분간은 지방교육재정 확보의 안정성을 위해 현행 방식을 유지할 필요가 있습니다.

김병주 | 동의합니다. 교육재정의 증감은 학생 수의 증감에 비례하지 않습니다. 오히려 교육의 질과 여건 개선을 위해서는 지속적인 교육투자가 필요합니다. 특히 국민소득 3만 불의 선진국 진입을 눈앞에 두고 있는 시점에서 후진적인 교육여건을 개선하기 위해서는 오히려 추가적인 교육투자가 필요하죠.

교육시설 및 설비 개선이나 과밀학급의 학급당 학생 수 감축 등 추가적인 교육수요가 무한하다는 점에서 학생 수의 감소와 관계없이 교육재정의 확대는 필요합니다.

남수경 | 유아 누리과정비 국가 전액지원, 고교까지 무상교육 시행, 대학생에 대한 국가장학금 수혜의 확대 등을 고려할 때, 학생 수는 감소하지만 국가가 책임지고 지원해야 하는 지원대상의 범위는 당분간 지속해서 확대될 수밖에 없습니다.

더욱이 학교시설이나 여건의 개선 요구가 강합니다. 이러한 상황에서는 지방교육재정교부금 규모가 늘어나야만 한다는 점에서 현행 확보방식을 유지해야 합니다.

사회 | 지난 5년간 이어진 정부와 교육청 간 누리과정 재정부담 책임을 둘러싼 갈등의 핵심이었던 어린이집 누리과정 지원비를 올해부터 전액 국고로 지원합니다. 약 2조 586억 원에 이르는 금액이죠. 이 같은 정책의 변화를 어떻게 평가하며, 이로써 누리과정 문제는 모두 해결되었다고 보십니까?

김병주 | 지방교육재정교부금의 지원영역이 아닌 어린이집 누리과정 보육료를 전액 국고에서 부담하기로 한 것은 바람직한 정책의 변화라고 생각합니다. 그러나 누리과정 문제가 완전히 해결되었다고 보지는 않습니다. 여전히 매년 관련 예산을 기재부에서 편성하기 때문이죠.

만약 다음연도에 기재부에서 예산 편성을 하지 않는다면, 현재의 법령체계에서는 결국 지방교육재정교부금으로 부담할 수밖에 없는 상황입니다.

윤홍주 | 저도 매우 긍정적으로 평가합니다. 그러나 유아교육지원특별회계가 2019년까지 한시적으로 설치되었다는 점, 법령에는 여전히 일반회계 전입금의 규모를 예산에서 정하는 금액으로 되어 있다는 점은 개선해야 합니다. 어린이집 누리과정 보육비는 정부의 일반회계 전입금으로 충당한다는 내용을 법령에명시해야 합니다.

김민희 | 현재 특별회계도 한시적이기에 누리과정 문제가 모두 해결되었다고 보기는 어렵습니다. 이 부분은 향후 지방교육재정교부금 교부율을 상향 조정하여 안정적으로 확보해야 합니다.

남수경 | 국가에서 전액 지원하는 만큼 어린이집의 시설 개선, 교사의 자격이나 처우 개선, 교육과정의 실효성 있는 운영 등 누리과정 운영 전반에 어린이집의 책임감있는 운영이 필요합니다. 정부는 재정 지원과 더불어 어린이집의 책무성이나 투명성을 높이는 제도적 개선 노력을 병행할 필요가 있습니다.

사회 | 2018년도 교육 예산은 전년 대비 4조 원 이상 증가하였습니다. 지금까지는 국가재정운용계획에 제시된 달성연도보다 과소 세입이 문제였으나, 이번에는 세입이 초과 확보되어 교육 예산이 증가하게 되었죠.

이렇게 경기변동에 따라 교육 예산 세입 변동이 큰데, 보다 안정적으로 교육 예산을 예측하고 확보할 방안이 있을까요?

김민희 | 국가재정운용계획의 불안정성, 비예측성은 이미 다양한 분야에서 지적하고 있습니다. 국가재정운용계획을 바탕으로 교육재정확보 계획을 수립하는 것은 불가능합니다. 그래서 교육계에서는 늘 안정적인 교육 예산 확보에 초점을 두고 재원 마련 방안을 논의하고 있습니다. 이를 위해서는 현재의 재정규모가 충분하지 않다는 점이 전제되어야 하고, 그 규모를 추정하는 과정이 필요합니다.

가장 현실적인 방안은 교육단계별 재정 수요를 추정하고 이를 총합하여 전체 교육재정 규모를 확보하는 것입니다. 유아 단계에서는 유아교육비 보육료, 초·중등 단계에서는 ‘표준교육비’ 규모, 고등교육 단계에서는 국·공·사립 대학, 전문대학지원 및 사업비 등으로 총 재정 수요를 산정하는 것이지요. 혹은 인건비, 운영비, 시설비 등 항목별 예산 수요를 총합하여 매년 신청하는 방법도 있습니다.

어떤 방식이 가장 안정적인지는 사회적 합의가 필요하지만, 아마도 새로운 방식으로 예산을 확보한다면 현재보다는 훨씬 많은 재정이 필요할 것입니다. 이를 예산 당국이 수용한다고 단정하기 어렵겠죠. 그래서 현재와 같이 내국세의 일정비율로 재정을 확보하고 증가하는 재원만큼 교부율을 높이는 방식을 택하는 것이 가장 현실적이라고 생각합니다.

윤홍주 | 국가재정운용계획에 따라 부문별 재정운용의 계획성과 효율성을 높이려는 노력은 중요합니다. 그동안 교육부문의 경우 국가재정운용계획이 예측했던 미래와 실제 재정규모가 일치하지 않은 경우가 많았습니다. 경기를 예측하여 세수규모를 추정하는 일이 쉽지 않기 때문이지요.

그럼에도 이명박 정부에서는 세입규모를 과다하게 예측하여 누리과정 재원을 지방교육재정교부금에 전가하였고, 이로 인해 상당한 갈등을 겪기도 했습니다.

그런데 최근엔 이와 반대로 국가재정운용계획에서 과소하여 세입을 예측합니다. 국가재정운용계획에 대해 제가 가지고 있는 근본적인 문제의식은 쉽지 않은 미래의 세수규모 예측을 토대로 섣부르게 새로운 제도와 정책을 추진하거나 기존의 정책을 폐지하는 등의 우를 범하지는 말아야 한다는 것입니다.

중·장기적 관점에서 교육재정이 지향해야 할 바를 견지하되 단기적으로는 짜임새 있고 세밀하게 사업을 추진하고 정책을 조율하는 균형 있는 시각이 요구됩니다.

김병주 | 현재의 지방교육재정교부금 확보체계는 세수의 변동에 따라 교육 예산의 규모가 바뀌기에 불안정할 수밖에 없습니다. 이미 수년 전 세수부족으로 심각한 교육 재정난을 경험한 바 있습니다.

따라서 필요한 교육 예산의 안정적인 확보를 위해서는, 과거와 같이 의무교육기관 및 공립교육기관의 교원보수를 기준으로 한 보수교부금과 내국세 총액의 일정비율을 기준으로 하는 경상교부금으로 구분하는 것을 고려할 필요가 있습니다.

남수경 | 교육재정의 기본 원리는 ‘양출제입(量出制入)’입니다. 즉, 교육활동 계획에 근거하여 필요한 지출을 헤아려서 수입 계획을 세운다는 뜻입니다.

결국 교육 예산을 예측하고 확보하기 위해서는 예산 지출 대상으로서 교육활동의 중장기 계획을 제대로 수립하는 것이 선행되어야 합니다. 미래교육의 청사진을 보다 구체화하고 단계적 실천 전략을 제대로 수립한다면 학생 수 감소에 따른 교육예산 삭감 논의는 없어질 거라 생각합니다.

<월간교육 1월호 좌담 '2018년도 교육 예산, 문제는 없는가?에 사회 및 패널로 참석한 (왼쪽부터)윤홍주 춘천교대 교수, 남수경 강원대 교수, 송기창 숙명여대 교수, 김병주 영남대 교수, 김민희 대구대 교수. 사진=지준호 기자>

사회 | 교육자치정책협의회에서는 학교의 자발적 혁신을 지원하기 위해 특별교부금의 비율을 4%에서 3%로 축소하여 시·도교육청이 자체적으로 사용할 수 있는 예산의 비중을 확대한다고 발표한 바 있습니다.

이에 따라 지난해 12월 말에는 특별교부금의 비율을 3%로 축소하였고, 재해대책수요에 재해예방수요도 추가하였죠. 또한 평가인센티브 재원을 재해대책수요에서 국가시책사업수요로 변경하였습니다. 이 같은 특별교부금 재편 결과를 어떻게 생각하나요?

윤홍주 | 그동안 대부분의 교육재정 전문가를 포함하여 많은 사람이 특별교부금의 규모 축소를 주장했습니다. 그럼에도 특별교부금 규모는 2005년부터 줄곧 내국세분 교부금의 4% 수준으로 유지하였습니다. 그러다 지난해 말 특별교부금 규모를 3%로 축소하였죠.

그리고 재해대책수요에 재해예방수요를 포함하여 실질적으로 재해와 안전에 특별교부금이 활용될 수 있도록 하였습니다.

매우 바람직한 변화입니다. 앞으로도 계속해서 특별교부금 규모와 사업의 종류를 대폭 축소하여 교육현장의 부담을 줄여주어야 합니다. 교육환경개선사업과 큰 차이가 없는 지역교육현안사업의 성격도 명확히 해야 하며, 국가시책사업의 경우도 국가 차원에서 추진할 필요와 당위가 있는 사업을 중심으로 추진해야 합니다.

남수경 | 특별교부금의 재편 결과를 적극적으로 환영합니다. 교부금이 지방교육의 균형 발전을 위한 목적으로 배분되는 교육재원임에도 불구하고, 그동안은 국가시책사업의 시행이나 평가인센티브 지원 등으로 중앙정부의 간섭적 정책을 실현하는 수단으로 작용해 왔습니다.

또한 특별교부금으로 시행하는 중앙정부 사업의 경우 시․도교육청의 보통교부금으로 운영하는 사업과의 중복성도 큰 문제가 있었습니다.

그래서 지방교육재정교부금제도에서 특별교부금의 비율을 낮추고 보통교부금의 비중을 확대하는 방향으로 정책이 변화하는 것은 교부금의 본질적 기능을 살리고 시·도교육청의 자율성을 확대한다는 측면에서 매우 바람직합니다.

김민희 | 특별교부금의 규모 축소는 꾸준히 제기되어온 부분입니다. 현재 재편 결과는 바람직하다고 할 수 있지만, 국가시책, 재해대책, 지역현안 등 사업별로 세부 사업비의 배분시 효율성, 타당성, 공정성 등은 더 보완해야 합니다.

김병주 | 특별교부금의 교부율을 1%p 축소한 것은 지방교육재정의 확보 및 자율성 제고를 위해 바람직한 방향이라 판단합니다.

사회 | 마지막으로 우리나라 교육재정구조의 문제점을 간단히 짚어주시고, 개선 방안을 말씀해주세요.

김민희 | 우리나라 교육재정 구조는 국가의 재정 확보 책임이 크다는 특징이 있습니다. 그래서 총 재정규모가 국가 재정상황에 따라 달라질 수 있고, 정치·경제적으로 외부 압력에 좌우되는 불안정성을 갖는 문제가 있습니다.

또한 유·초·중등 분야에서는 대통령 공약과 같은 대규모 재원이 소요되는 국정과제의 경우, 별도의 재원 확보 방안 없이 기존의 교육재정에서 부담해야 하는 과정을 거치면서 중앙정부와 시·도교육청 간의 갈등을 수반하는 문제도 있죠.

이는 국가의 책임과 시·도교육청의 자율적 예산 운영이 분명하지 않은데서 기인합니다. 따라서 국가사무와 지방사무의 명확한 구분과 교육재정부담의 주체 등을 명확히 하는 법률 개정이 필요합니다.

고등교육 분야의 경우에는 재원 규모 자체가 너무 적기 때문에 새로운 고등교육재정지원법을 제정하여 안정적인 재원확보를 이루는 것이 선행되어야 한다고 생각합니다.

김병주 | 동의합니다. 우리나라 교육재정 구조의 근본적인 문제점중 하나는 고등교육 재정의 불안정성에 있죠. 유·초·중등 재정은 지방교육재정교부금에 의해 비교적 안정적으로 재원을 확보할 수 있습니다.

그러나 고등교육 재정은 매년 기획재정부와의 협의로 확보해야하기에 당시 정부의 재정상황에 따라 매우 불안정합니다. 따라서 일정 부분은 고등교육 재정을 안정적으로 확보하는 체제가 마련되어야 합니다. 그래야 국가의 장래를 책임지고 있는 대학교육이 안정화됩니다.

윤홍주 | 우리나라 교육재정구조의 문제 중 구조적 개선이 필요한 것은 법정교부율을 통해 안정적으로 확보되는 유·초·중등교육 재정과 국가의 예산 형편에 따라 결정되는 고등교육 재정 간의 불균형 때문입니다. 고등교육기관 진학률이 1990년 33.2%에서 2017년 68.9%로 급격하게 변화해왔음에도 고등교육 재정확보방식은 크게 달라지지 않았습니다.

유·초·중등교육 재정과 같이 고등교육 재정도 안정적 확보를 위한 제도적 장치를 마련할 필요가 있으며, 아울러 유·초·중등교육 재정과 고등교육 재정의 균형을 맞추는 구조개편 논의가 필요합니다.

남수경 | 이번 정부에서는 대학재정지원정책이 ‘대학을 위한 지원’ 정책으로 자리 잡기를 기대합니다. 그동안 대학재정 지원사업은 정부가 재정지원의 목적으로 붙인 각종 조건 때문에 대학 운영의 자율성을 침해하는 결과를 초래하여 ‘불합리한 규제정책’이라고 인식됐습니다.

따라서 이번 정부에서의 대학재정지원정책은 대학교육의 경쟁력을 키우는 ‘성과의 자발적 참여 유도를 위한 지원정책’이 되기를 기대합니다.

사회 | 문재인 정부가 의욕적으로 편성한 교육 예산을 분석해본 결과, 교육부의 발표처럼 긍정적인 것만은 아닌 것으로 평가되었습니다. 특히, 고등교육 예산의 문제가 심각한 것으로 의견이 모였습니다. 고등교육 예산 문제를 해결하기 위해선 고등교육재원확보시스템을 구축하여 안정적으로 운영하는 것이 시급하다고 봅니다.

교육 당국은 오늘 토론 결과를 반영하여 교육재정 시스템을 개선하는 노력을 기울여주기를 기대합니다. 바쁘신 중에도 대한민국 교육을 위해 소중한 시간 내어 참석해주신 네 분의 교수님께 감사드립니다.

* 이 좌담은 에듀인뉴스 발행지인 월간교육 1월호에 실린 좌담 '2018년도 교육 예산, 문제는 없는가?'를 재게시한 것임을 알려드립니다.

* 월간교육 1월호 PDF보기 : http://www.eduinnews.co.kr/pdf/list.php

지준호 기자  casaji9708@hanmail.net

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