[논단] 교육감 선출제도에 대한 고찰
[논단] 교육감 선출제도에 대한 고찰
  • 권호영 기자
  • 승인 2018.02.27 09:46
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<김명수 한국교원대학교 명예교수>

Ⅰ. 서론

한국의 교육감 선출제도는 대통령 임명제로부터 출발하여 간선제, 직선제의 변천 과정을 거쳐 왔다. 1991년 처음으로 지방교육자치가 실시된 이후 교육감 선출 방식에 대한 논의는 계속됐는데, 그 성격과 위상, 원리, 집행기관과 의결기관의 구성 및 선출방식, 자격요건, 일반 행정과의 관계 정립 등을 둘러싸고 오랜 기간 논쟁이 있었다.

이후 1999년부터 시행한 학교운영위원 전원의 투표 방식은 선거의 대표성 문제와 교육감 선거를 둘러싼 부정과 비리, 교단의 갈등 등 많은 문제를 노출하여 비판의 대상이 되었다.

이러한 문제를 해결하고자 ‘2006년 12월 교육감 직선제가 포함된 『지방교육자치법』을 개정해 2010년 6월 2일 지방선거에서 전국 16개 시·도 교육감과 82명의 교육위원을 처음 선출하였다. 이는 국민에 의한 교육 자치를 실현하는 민주적인 선거로서의 의의가 있는 발전적인 사건이었다.

그러나 이러한 민주적 의의와는 달리 선거 이후 교육감 직선제에 대한 논란이 끊이질 않고 있다. 아울러 최근 직선제를 통해 선출된 전국의 교육감 중 일부는 비리와 관련하여 수사를 받고 징계를 받아 실망감은 더욱 커지게 되었다.

물론 이것이 교육감 직선제로 인해 발생한 일은 아니지만, 직선제를 직선제답게 운영하기 위해서는 그 도입취지 및 의의에 걸맞은 국민의식의 함양과 여러 행정적·제도적인 보완 및 개선방향이 필요함을 의식해야 할 필요가 있다.

교육감 직선제에 관한 논란의 쟁점에는 몇 가지 사항이 있다. 주민들의 교육감 선거에 대한 인식 부족 및 낮은 관심도, 교육감 선거 관련법의 합리성과 타당성 문제, 선거 조직 및 선거 비용에 관한 문제, 교육의 정치적 중립성에 대한 혼란 등이다.

또한 최근에는 교육감 후보 자격요건의 변화에 대한 것이 크게 논란이 되고 있다. 특히 2014년 6월 30일 선거부터 적용된 교육감의 교육경력 및 교육행정경력의 자격 요건 삭제 조항은 교육의 전문성 및 자주성 훼손이라는 입장과 국민의 평등권 및 공무담임권을 보장하는 입장이 충돌하면서 큰 갈등을 낳고 있다.

교육감 직선제에 이러한 상황들이 직면하는 가운데, 이를 보완하거나 개선할 방안은 없는지, 또 다른 개혁안들이 필요한 것인지 연구하고 논의하는 것은 진정한 지방자치 및 교육 자치를 이루어 나가는 데에 있어 매우 중요한 일이다.

이제는 우리의 교육 및 사회·문화적 상황들을 고려하면서 가장 적절하고 의미 있는 선출 방식이 운영되도록 연구하고 보완하는 일이 필요하다. 더불어 헌법의 정신과 지방교육자치의 정신이 충돌하지 않는 범위 내에서 가장 민주적이고 효과적인 선출 제도가 정착되도록 살펴보아야 한다.

이를 위해 교육감 직선제 전후 과정을자세히 분석하여 제도적 시행에 따른 허점 및 취약점을 찾아내 보완하고 직선제가 가진 강점을 강화하는 방안을 찾거나, 또 다른 대안들을 탐색하는 시도가 필요하다.

Ⅱ. 교육감 직선제에 관한 논란

교육감 직선제로 지역 교육정책은 ‘지역 주민의, 지역 주민에 의한 그리고 지역 주민을 위한’ 방향으로 실천되는 제도적 기반을 마련할 수 있다. 즉 교육감 직선제는 지방교육자치제도의 기본 이념인 주민통제의 원리, 정치적 중립성(교육의 자주성)의 원리, 전문적 관리의 원리 그리고 일반 행정으로부터 분리·독립의 원리 구현을 실현할 수 있는 장점이 있다.

직선제 교육감 선출로 지역주민의 의사가 교육정책에 반영될 수 있고, 일반자치보다 상대적으로 무관심했던 교육 자치를 체감함으로써 교육에 대한 관심과 책임의식을 높일 수 있다. 또한 교육감은 지역 주민에 의해 선출되었으므로 주민의 대표라는 한층 강화된 정당성을 가진다.

이렇게 선출된 교육감의 권한은 주민에 근거하여 발생하기에 한층 강화된 주민 대표성을 가지게 되어 정부와 정당과 같은 외부세력으로부터 더욱 자유로울 수 있으며, 지역 교육정책 수립과정에서도 외부세력보다는 지역 주민의 의사를 먼저 고려함으로써 교육정책의 독자성을 확보할 수 있다.

또한 직선제로 인한 선출은 간선제보다 인맥과 학맥 등의 영향이 축소되어 인맥 등이 다소 부족하더라도 학식과 덕망 있는 사람들의 출마가 가능하며, 지역 주민의 교육요구를 만족시키기 위해 지역 주민이 체감할 수 있는 다양한 교육정책을 개발하려고 노력할 것이다.

매스컴 등에서도 간선제때보다 직선제 후보자들의 교육공약에 관심을 두고 보도하고 있어 후보자의 교육관과 전문성을 주민들이 검증할 기회가 확대된다는 장점이 있다.

더불어 직선제로 선출된 교육감은 지방자치단체장과 같이 주민 선거로 선출되기에 학교용지 확보, 학교환경위생정화구역 설정, 지방자치단체의 법정전입금 등과 같은 지방자치단체장과의 협상과정에서 대등한 위상을 갖고 연계와 협력을 진행할 수 있으며, 교육감 권한의 자율성과 대외적 권위의 향상을 가져올 수 있다.

그러나 이러한 교육감 직선제 선출에 장점만 있는 것은 아니다. 교육감 직선제 선출에 관해서는 다음과 같은 단점이 드러나고 있다.

먼저 교육감 선거에 들어가는 비용이 과도하다는 지적이다.

교육감 선거 후보자에겐 정당의 지원이 없어 선거 비용 부담이 크다. 직선제 시행 후 막대한 선거 비용과 인력을 동원하여 당선된 후보자가 선거 과정에서 발생한 빚 때문에 비리에 연루되거나 편법인사를 하게 된다는 논란이 있다. 또한 과다한 선거 비용 부담으로 능력과 경륜을 갖춘 인재의 참여가 어려울 수도 있다.

두 번째 지적은 교육감 선거의 인지도 관련 문제이다.

지방자치단체장과 교육감의 선거가 동시에 시행되는데 이때 교육감 후보의 인지도가 상대적으로 낮은 것이 문제다. 주민의 직접투표로 선출되었어도 교육감 선거 후보자에 대한 낮은 인지도 때문에 지역 주민을 대표해서 교육행정을 담당할 적당한 후보가 선출되었는지 논란이 있을 수 있다.

또한 교육감과 지방자치단체의 장이 교육정책에 대해 다른 이념을 가진경우 지방교육행정의 집행을 위한 협조관계 구축이 어렵다는 문제점이 나타나고 있다. 현재까지도 이러한 불협화음을 해결할 제도가 미비한 실정이다.

Ⅲ. 교육감 간선제의 장점과 단점

우리나라는 1980년대까지 각 시·도의 교육행정기관장을 대통령이 임명하는 임명제를 채택하였다. 이후 『지방교육자치에 관한 법률』이 제정되면서 교육감 역시 ‘시·도의 교육·학예에 관한 사무의 집행기관’이라는 법적 위상을 가지고 이전과는 다른 방식으로 선출되기 시작되었다.

1991년부터 교육위원회를 선거권자로 하는 간선제 방식이 1997년부터는 학교운영위원 대표와 교원 대표로 구성된 선거인단에 의한 간선제 그리고 2000년부터는 학교운영위원 전원의 투표에 의한 간선제로 전환되었고 현재는 주민직선제로 시행 중이다.

그러나 교육감 선거에 있어서 현행의 직선제는 저조한 투표율, 선거 비용의 과중, 교육의 정치장화, 부적격자의 당선, 정책 포퓰리즘 등 많은 문제점과 부작용을 지닌다는 의견이 많다. 그래서 일부에서는 교육감 선거를 간선제로 다시 전환해야 한다고 주장한다.

교육감 간선제의 가장 대표적인 형태로는 2000~2006년 실시했던 학교운영위원회 운영위원 전원으로 선거인단을 구성하는 것을 생각할 수 있다. 이러한 간선제의 가장 큰 장점은 선거 비용을 직선제에 비해 크게 줄일 수 있다.

그리고 선거인단이 현재 학교 교육과 밀접한 관련이 있어 전문성을 지니고 있기에 교육전문성의 관점에서 교육감을 선출한다는 장점이 있다. 또한 학교운영위원 외에 학부모 등 교육관련 이해 당사자들을 선거인단에 포함해 선거 참여도를 높인다는 장점도 있다.

그러나 간선제는 현재 단위 학교의 학교운영위원회가 학교 구성원들의 민주적인 대표성을 제대로 확보하고 있지 못하는 점이 가장 큰 단점이다.

왜냐하면 학교운영위원회가 학교에 도입된 지 16년이 지났으나 현재 학부모운영위원이나 지역운영위원의 경우 학부모나 지역 사회의 대표성을 띠기보다는 학교장의 영향력 아래 있는 경우가 대부분이기 때문이다.

이러한 대표성의 한계로 2003년에서 2006년까지 실시되었던 학교운영위원회 선거인단에 의한 간선제가 지속하지 못하고 직선제로 바뀐 것이다.

그뿐만 아니라, 학교운영위원들에 대한 학교장의 영향력이 큰 관계로 학교장을 줄 세우거나 학교장에 대한 불법 선거 운동이 많아지는 등 부정선거의 양상을 보인다는 단점도 있었다. 그래서 교육감 간선제는 교육감 간선제가 가진 여러 장점에도 불구하고 현재 학교운영위원회가 갖는 취약한 대표성과 민주성이 보완되어야 하는 과제를 안고 있다.

마지막으로, 임명제와 간선제 안은 그 자체가 갖는 장점에도 불구하고 과거로 회귀한다는 단점이 있다. 물론 과거로의 회귀가 부정적인 것만은 아니나 당시 그 안들이 갖고 있던 단점들이 개선되었다는 명확한 증거와 문제 요인에 대한 대안들이 적절하게 제시되어야 하는데 위의 두 안의 경우 그렇지 않다는 것이 문제다.

그리고 2007년 이후 이미 교육감 선거 개선의 방향이 주민의 직접적인 의사 표현과 통제의 원리가 강화되는 면으로 흘러왔는데, 이 흐름을 과거로 돌린다고 하면 국민들의 반응이 어떨지에 대한 생각을 해 볼 필요가 있다.

Ⅳ. 교육감 선출제도의 개선방향

최근 교육감 직선제로 선출된 교육감들이 각종 비리 문제에 연루되면서 교육감 직선제를 개선하자는 주장이 제기되고 있다. 개선방안으로는 직선제의 보완 및 개선, 러닝메이트 제도, 교육감 임명제, 교육감 간선제로 요약할 수 있다. 각 제도의 장·단점을 알아보고, 가장 적절한 개선 방안은 무엇인지 살펴보자.

교육감 직선제는 민주주의의 기본 원리와 교육의 자주성, 전문성, 지역적인 특수성을 반영하는 방안이다. 하지만 현재의 교육감 직선제는 과도한 선거 비용, 교육감 선거의 낮은 인지도, 투표용지의 기호와 관련된 문제, 지방선거와 동시에 시행됨으로써 교육정책이 정치적으로 이용되는 문제 등이 나타나고 있다.

따라서 현행 교육감 직선제의 보완 및 개선이 필요하다. 현행 교육감 직선제의 가장 큰 문제점은 정당을 근간으로 하는 『공직선거법』을 바탕으로 선거가 이루어지기에 정치적 중립성을 지켜야 하는 교육 분야의 근본 원리와 성격에 맞지 않는다는 것이다.

따라서 정치의 영향을 최소화하면서 교육 본래의 취지를 살릴 수 있는 교육감 선거만을 위한 법률이 마련되어야 하며 이 법률에는 선거 비용의 획기적 축소, 선거조직의 제한, TV 토론회 및 미디어 활용 방안, 지방선거 시행 시기 조절을 통한 독립적인 선거 시행 등의 방안이 포함되어야 한다.

직선제 이외에 제안되는 러닝메이트 제도는 교육감 후보자와 시·도지사 후보가 한 팀을 이루어 선거를 치르는 방식이다.

러닝메이트 제도의 장점은 교육감 후보자의 선거 비용 부담을 줄일 수 있으며 교육 자치와 지방자치가 완전히 분리될 수 없다는 측면에서 지방교육행정의 효율성을 확보할 수 있다.

하지만 러닝메이트 제도의 단점은 교육이 필연적으로 정치 및 정당과 결합될 수밖에 없다는 점에서 교육의 자주성과 전문성 및 교육의 정치적 중립성이 훼손될 가능성이 있다. 또한 교육감의 하급 행정 기관화, 교육감 후보자들의 정당 공천경쟁 등의 문제가 발생할 수도 있다.

교육감 임명제는 대통령 임명제, 시장·도지사 임명제, 시·도의회 임명제 등의 방법으로 임명권자가 교육감 후보자를 추천하고 의결기관의 의결로 교육감을 임명하는 방식이다.

교육감 임명제는 현행 직선제에서 발생하는 문제점들을 일시에 해결할 수 있고, 시·도지사와 교육감 사이의 의견차이로 인한 불필요한 행정력의 낭비를 줄여 교육행정의 효율성을 높이는 장점이 있다.

그러나 교육행정이 관료적으로 변할 우려가 있고 민의를 따르기보다는 임명권자의 뜻을 따를 가능성이 높다.

교육감 간선제는 선거권을 가진 제한된 선거인들이 피선거인을 선출하는 방식이다. 교육감 간선제에서 선거인단을 구성하는 것은 교육관계자 전원에 의한 방식, 학교운영위원회에 의한 방식 등으로 다양하게 구성할 수 있다.

장점은 교육과 직접 관련된 사람들이 선출하기에 교육감 선거에 대한 인지도가 높고, 선거 비용이 적게 들며, 정치적 중립성을 지킬 수 있다는 것이다.

하지만 주민 대표성이 부족하여 지방자치시대에 역행하는 측면이 있으며, 학교관계자 내부의 인맥과 학연 등으로 인한 문제점이 발생할 수 있다.

지금까지 현행 교육감 직선제를 개선하기 위한 다양한 방안을 살펴보았다. 각각의 개선방안 모두 장·단점이 있기에 어떤 기준과 가치를 중점에 두고 교육감 직선제를 바라보아야 할지 고민해야 한다.

가장 적합한 개선방안을 선택하기 위해 우리가 고려하여야 할 점은 단기적인 이익이나 피상적인 논리가 아니라, 시대적·사회적 변화의 흐름과 우리 사회를 구성하는 민주주의의 원리, 교육 원리의 반영 여부이다.

즉, 교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성, 지역의 특수성과 민주주의의 원리를 반영하는 개선방안을 선택하여야 한다.

이와 같은 점으로 미루어 볼 때민주주의의 꽃이라고 할 수 있는 선거는 치르되 비용을 최소화하고 정치 및 정당으로부터 독립을 이루는 방향으로 직선제를 보완 및 개선하는 것이 현시점에서 가장 적절한 개선방안이라고 판단된다.

어떤 교육감 선출제도를 시행해도 단점은 존재한다. 교육감 직선제를 시행한 지10년이 지난 현시점에서 제기된 문제점들을 개선하기 위해서는 제도적 개혁이 전제되어야 한다. 관행에 묶여 예전의 제도를 그대로 시행한다거나 또는 졸속으로 제도를 변경하여 오히려 제도 자체를 망치는 어리석음을 저지르지 말아야 한다.

 

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권호영 기자  lovtome34@eduinnews.co.kr

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