김영삼 전 대통령의 대표적 교육개혁 정책이라고 하면, 1995년 발표된 5.31 교육개혁을 빼놓고 이야기 할 수 없다. 20주년을 맞은 올해는 이 정책을 실질적으로 주도했던 안병영 전 장관과 하연섭 연세대 교수가 책을 내기도 했으며, 한국교총에서 3차례에 걸친 5.31교육정책 집중조명 세미나를 개최하기도 했다.

5.31 교육개혁은 김영삼 정부에서 마련됐지만 이후 김대중, 노무현, 이명박, 박근혜정부에 이르기까지 한국 교육을 관통하는 흐름으로 자리 잡았다. 학교 자율화의 기틀을 마련하는 가하면 산재돼 있던 교육법 체계를 정립하고 언제 어디서나 누구나 학습할 수 있는 평생 학습개념을 도입하는 등 교육 패러다임을 바꾸는데 기여했기 때문이다.

반면 신자유주의 열풍 속에 교육의 시장화를 초래하고 수요자 중심교육을 표방하면서 교사를 개혁의 대상으로 삼는 바람에 오히려 개혁의 동력을 상실하는 오류를 범하기도 했다. 무엇보다 대학설립준칙주의를 도입해 대학 설립을 양산, 20년이 지난 지금 우리나라 대학들을 구조조정 태풍에 몰아넣는 후유증을 낳기도 했다.

5.31 교육개혁의 공과를 새로운 시각에서 평가한 지난 1월 미래교육 인재포럼에서, 하연섭 교수는 5.3 1교육개혁의 결정적 패착을 ‘교사를 개혁대상으로 삼은 것’이라고 평가하기도 했다. 포럼의 발표 내용을 다시 한 번 재조명해 본다.

‘교사가 개혁 대상’ 531 교육개혁 결정적 패착

하연섭 (연세대 교수) =김영삼 정부 초기의 신교육 구상과 이후 수차례 발표된 교육 개혁안들을 꿰뚫고 있는 기본적 틀은 1) 열린교육체제, 2) 수요자 중심교육, 3) 교육의 자율성, 4) 다양화와 특성화, 5) 교육정보화라고 할 수 있다.

열린 교육체제는 ‘누구나, 언제, 어디서나 원하는 교육을 받을 수 있는 체제’를 의미한다. 여기서 열림의 대상은 교육시기, 교육 장소는 물론 교육기관 간, 교육기간 내, 그리고 모든 사람에게 적용된다. 열린 교육체제는 당연히 평생학습사회를 포함하며, 실제로 양자는 동전의 양면이다.

수요자 중심교육은 기존의 공급자 위주의 교육체제를 수요자 내지 학습자 위주로 바꾸자는 것이다. 즉 지금까지 학교와 교원들의 입장과 편의에 따라 교육과정과 교육방법을 결정해 왔으나, 이제 학생의 능력과 이해정도, 학생과 부모의 욕구와 바람, 그리고 사회적 수요를 고려하여 정하자는 것이다. 이에 따라 각 급 학교의 입학과정과 교육과정에서 학생의 선택권이 크게 신장되었다. 중·고등학교의 학생선발에서 선복수지원, 후추첨방식을 도입한 것이나, 대학 입학 전형과정에서 복수지망, 전·편입학기회 확대, 수준별 교육과정의 확대 등이 바로 그것이다.

교육의 자율화는 지나치게 중앙집권적, 위계적이고, 규제적인 교육운용체제를 보다 분권적, 민주적, 자율적으로 바꾸어 보자는 의미이다. 이에 따라 교육규제완화위원회를 구성, 교육규제를 대폭 줄이고, 학교운영위원회제도를 통하여 단위학교를 자치공동체로 만들려는 노력이 전개되었다. 자율화는 교육현장의 자주성과 창의성을 제고할 수 있다는 믿음과 결부된다. 이밖에 학교장 및 교사 초빙제, 대학입학전형 자율화, 입학정원 및 학사관리 자율화 등의 조치가 이러한 맥락에서 창안된 것이다.

초등학교에서 크게 일었던 ‘열린교육’ 운동도 바로 획일적 교육과정과 교육방법에 대한 대안적 시도이다. 이른바 ‘여러 줄 세우기’ 운동도 같은 맥락이다. 새로 도입한 학교생활기록부도 교과목뿐만 아니라 특별활동, 봉사활동 등 비교과목도 중시하며, 학생들의 다양하고 특성화된 능력을 발전시키는데 주안점을 두고 있다. 이밖에 대안학교 등 특성화 고등학교의 확대, 단설전문대학원 설치 등 숱한 과제가 시행되었다.

교육의 정보화 역시 새 패러다임의 중요한 요소이다. 학교현장의 정보화를 위해서는 컴퓨터의 보급, 실효성 있는 컴퓨터 교육, 그리고 교육 및 학습용 소프트웨어라는 삼박자가 함께 만나지 않으면 안 된다. 교육정보화를 위해 정부는 ‘멀티미디어지원센터’‘첨단학술정보센터’를 만들어 지원하기도 했다.

<5.31 교육개혁에 대한 평가>

가. ‘상대적’ 성공의 원인

1) ‘교육대통령’ 선언과 지속적 관심과 지원=최초의 문민정부의 수장인 김영삼 대통령은 대통령 후보시절부터 ‘교육대통령’을 자처했고, ‘교육혁명’의 필요성을 강조했다. 그런가 하면 대통령 임기 전 과정을 통해 교육개혁에 대해 지대한 관심을 표명했고 지속적 지원을 아끼지 않았다. 특히 그는 공식적으로 GNP 5% 교육재원 확충 약속을 지켰고, 교육개혁위원회를 창설하여 4차에 걸친 교육개혁방안의 창안과정을 주도하고 임기 중에 그 중 70%이상을 집행단계로 옮기는데 결정적인 역할을 수행했다.

2) 청와대- 교육부- 학계 3자 공조=문민정부는 교육개혁의 창안 기구인 교육개혁위원회를 비관료적 순수 민간기구로 출범시키고, 그 안에서 소위원회의 심의와 운영위원회의 협의, 그리고 전체회의의 의결을 거쳐 대통령에게 보고하는 기본적 틀을 마련했다. 범정부 차원의 교육개혁 추진을 위하여 1995년 8월 국무총리를 위원장, 교육부장관을 간사로 하고, 12개 부처의 장관으로 구성된 ‘교육개혁추진위원회’를 출범시켰다.

또한 교육개혁추진위원회에 상정될 의안의 사전조정과 부처 간 협조를 위하여 국무총리 행정조정실장을 실무위원장으로 하는 ‘교육개혁추진실무위원회’를 구성하였다. 실제로 5.31 교육개혁안을 정책프로그램으로 만들고, 집행하는 책임은 교육부 장관이 지고 있었으나, 부처 간 협력을 제도화한 위의 추진체제는 교육재정 확충을 비롯한 다수의 복잡한 사안의 문제해결 과정에서 매우 긍정적으로 작용했다.

뿐만 아니라 교육개혁위원회-청와대-교육부의 3자 구조도 5.31 교육개혁을 성공으로 이끄는데 긍정적으로 기여했다. 교개위의 이상주의와 교육부의 현실주의를 청와대가 중간에서 중재․조율하는 위의 구도는 교육개혁안의 실행가능성을 제고하는데 크게 작용했다.

3) 지방교육재정교부금 확보 기틀 마련=5.31 교육개혁이 단순한 처방으로 끝나지 않고, 실천으로 옮길 수 있었던 중요한 이유 중의 하나는 교육재정이 크게 확충되었기 때문이다. 당시 교육환경의 개선이라는 교육현장의 절박한 현실적 과제와 교육정보화라는 시대적 과제를 풀기 위해 그리고 대학의 경쟁력 강화를 위해 교육재정의 확보는 필요불가결의 요소였다. 그런 의미에서 교육재정의 확충은 5.31 교육개혁의 성공을 위한 주요한 열쇠였다.

나. ‘상대적’ 실패의 요인

1) 정부주도의 하향적 개혁.. 교육현장 저항=5.31 교육개혁은 관주도의 하향적 개혁이었다. 문민정부가 교육개혁위원회를 비관료적 민간 위원 중심으로 구성한 것이나, 교육청사진을 마련하는 과정에서 폭넓은 의견 수렴을 위해 노력한 점 등 나름대로 관제적․하향적 개혁방식을 완화시키기 위한 노력을 경주한 점을 인정한다 해도 역시 거기에는 한계가 있었다. 특히 자주 한국교육 실패를 책임져야할 중요 당사자로 비판받아 온 교육부와 지방 교육청이 교육개혁의 정책형성과 집행의 주역으로 나선데 대해 교육계와 사회일반의 불신과 회의가 없지 않았다.

정부주도의 하향적 개혁은 그 태생적 한계 때문에 개혁의 형식화, 획일화, 표피화를 초래할 위험이 크고 교육개혁 내용이 교육 현장이나 학습자의 내면에까지 이르지 못하는 것이 상례이다. 기껏 공식적 제도개혁에는 성공한 듯하나, 그것이 행태와 의식의 변화까지 이르지 못하는 것도 그 때문이다. 따라서 향후 교육개혁의 방향은 풀뿌리의 자발적 상향운동, 협치적 거버넌스, 사회적․전략적 제휴 등이 아닐까 한다.

2) 짧은 임기․시행착오로 성과엔 한계=5.31 교육개혁은 문민정부의 작품이나 그 출발이 너무 늦었기 때문에 그 집권기간 내에 심도 있는 개혁과제의 논의와 확정 그리고 그의 정책화 및 집행과정을 두루 거치기에는 처음부터 불가능했다. 그런데 가능한 한 정권 교체 이전에 교육개혁의 대강을 마무리하기 위해 무리를 했고, 그러는 과정에서 얼마 간 졸속과 시행착오가 야기되었다.

3) 교사들 보상 없는 개혁에 피로감=교육개혁 과정에서 가장 중요하고 힘든 당사자들이 교사와 교육공무원들이다. 이들은 개혁과정에서 감수해야 할 갈등과 혼란, 기득권의 침해, 업무의 폭주 그리고 그 과정에 수반되는 엄청난 스트레스 때문에 크게 시달린다. 그러나 5.31 교육개혁은 실제로 이들에게 아무런 보상도 하지 않으면서, 행태와 의식의 변화를 요구하고 자칫 반개혁적이라고 지탄을 받기까지 했다. 크게 보아 이들의 자발적 참여를 위한 동기부여가 극히 미비했다. 이들에게 물질적, 심리적 보상체계가 크게 부족했다는 것은 5.31 교육개혁의 ‘상대적’ 실패의 주요 원인이 된다. 그나마 교육부의 개혁의지가 충만한 신진 정책관료들이 개혁사업의 성공을 위해 적극적으로 참여한 것은 무척 다행한 일이었다.

4) 정부주도 교육개혁에 관료화 병폐도=교육개혁 방안은 그 자체로 정책프로그램이 아니다. 따라서 교육부는 문장형식으로 정리되어있는 방안들을 정책화가 용이한 형태로 전환시키기 위해 낱낱의 개혁과제로 재구성하게 된다. 그렇게 마련된 것이 120개의 개혁과제들이다. 그런데 그 과제화 과정에서 자칫 개별 과제들은 당초 다른 개혁요소들과 유기적으로 구성되어 있는 큰 맥락에서 유리되어 단편화·파편화되고 개별부서는 그 단편화된 개별 과제의 정책화·집행화에만 전념하게 된다. 그러한 과정에서 자칫 본질로부터의 이탈과 차질 혹은 왜곡이 야기된다.

그런가 하면, 교개위 개혁방안 중에는 그 창안과정에서 얼마 간 정책토론을 거쳤다 해도 본래의 이상주의적 성격 때문에 실행가능성에 문제가 있는 방안들이 적지 않았다. 그런 경우 교육부는 이를 정책화하는 과정에서 실행가능성을 높이기 위해 본질적 맥락이 훼손되지 않는 한도 내에서 얼마간 수정이나 변용, 혹은 기간의 연장 등의 편법을 쓰게 된다. 이러한 경우, 개별과제의 집행과정을 보다 큰 맥락에서 면밀히 검토하지 않으면 개혁사업의 관료적 왜곡이 야기될 가능성이 있다.

5) “무조건 가자”..피드백이 없었다=교육개혁사업이 시간적으로 쫓기는 가운데 교개위나 청와대가 교육 청사진 만들기에 바빴기 때문에 교개위는 물론, 청와대도 개혁사업의 진척을 점검하고 되살펴 보는 일을 하기에 너무 벅찼다. 교육부 또한 성찰적으로 자신의 사업을 되돌아보는 일에 별로 신경을 쓰기 어려웠다. 따라서 이러한 피드백 기능의 결여가 교육개혁 사업의 ‘상대적’ 실패의 요인일 수 있다.

<5.31 이후 한국 교육정책의 미래 방향>

5.31 교육개혁에서 제시한 정부의 역할은 ‘권위’ 관계에 기초해서 폐쇄적으로 운영되던 교육이 ‘열린 교육’, ‘자율과 경쟁’이 살아 숨 쉬는 교육으로 나아갈 수 있도록 교육을 둘러싼 제도적 환경을 근본적으로 바꾸는 것이었다. 다시 말해서, 교육영역에서도 시장 기제가 활성화될 수 있는 환경을 조성하는 것이 정부의 가장 중요한 역할이었다.

그러나 5.31 교육개혁 이후 20년이 지난 현 시점에서 정부의 역할은 교육영역에서 시장 기제의 활성화라는 초기 역할에서 벗어나 교육 영역에서 시장이 가져올 수 있는 부정적 효과를 치유하고 극복하는 역할로 전환할 필요가 있다.

‘교육의 시장화(marketization of education)’가 거대한 흐름으로 자리 잡고 있는 현 시점에서는, 교육 영역에서도 공동체의 구성원으로서‘시민(citizen)’의 개념보다는 구매력을 가진 전략적 소비자(strategic consumers)의 개념이 훨씬 중요시되고 있다(하연섭, 2005). 이와 동시에 교육이 가지는 공공재(public good)적 성격보다는 사적재(private good), 더 나아가 지위재(positional good)의 의미가 더 강화되어 가고 있다. 더욱 심각한 문제는 부모 세대의 경제력 격차가 교육 불평등으로 연결되고 이것이 다시 다음 세대의 경제력 격차를 심화시키는 악순환이 되풀이될 가능성이 높다는 것이다.(하연섭 외, 2012).

이제 교육에 있어서 시장 기제의 활성화는 추구해야 할 정책목표가 아니라 이미 지배적인 경향으로 자리 잡고 있는 것이다. 따라서 향후 교육정책의 방향은 시장 기제의 활성화라는 트렌드 순응적인 정책이 아니라 교육의 시장화·상업화·개인화가 초래할 수 있는 부정적 측면을 치유하는 방향, 즉 트렌드 역행적인 방향으로 나아가야할 필요가 있다. 구체적으로 이는 교육복지 기능의 확대, 초·중등 교육 단계에서 경쟁의 논리보다는 공공성과 형평성의 강조, 인성교육의 강화로 나타나야 할 것이다.