신하영 서울시 NPO지원센터 기획위원

누리과정을 둘러싼 논쟁 등 교육과 복지정책에 관한 관심이 뜨겁다. 가장 확실한 복지는 교육이라는 말이 있다. 특히 출발선부터 공정하고 공평한 교육기회가 부여될 때 우리사회가 부담해야 할 복지 부담이 완화될 것이라는 주장도 설득력을 얻고 있다. 이런 관점에서 교육과 복지는 다른 개념이 아닌, 같은 맥락에서 현실을 진단하고 정책을 수립해야 한다는 주장이 많다. 이에. 에듀인뉴스는 교육과 복지에 관한 담론 형성을 위해 전문가의 견해를 듣는 기획을 마련했다. 두 번째로 신하영 서울시 NPO지원센터 기획위원의 글을 싣는다. 독자들의 많은 관심을 기대한다.<편집자 주>

2015년 말, 한해 국가 교육 예산의 규모와 분야별 쓰임새를 결정하는 국회 본회의 심사는 ‘누리과정 예산’으로 혼란에 휩싸였다. 각 지방의 교육감들의 협치 기구인 ‘전국교육감협의회’는 성명서를 통해 누리과정 시행에 따른 소요 예산의 부담주체가 중앙정부에 있음을 지적하며 누리과정 예산을 교육청 자체 예산에 포함시킬 것을 거부했다.

반면 중앙정부는 지방교육재정이 중앙정부 예산에서 분리되어 교육감의 관할 하에 있음을 강조하며 누리과정 예산을 편성할 것을 교육감과 교육청의 의무라고 강조하고 있다. 이러한 ‘보육대란’은 지난 2013년 여름 서울특별시가 보육예산 편성을 거부하면서 중앙정부와 마찰을 빚은 끝에 지방채 발행이라는 미봉책으로 겨우 갈등을 봉합했던 때부터 이미 예견된 것이었다.

누리과정 정책은 만3~5세 아동의 유아교육을 위한 국가의 공통교육과정의 시행이라는 교육과정 개혁 뿐 아니라 교육과정을 이수하는 학생과 학부모를 위한 행·재정적 지원정책을 포괄하는 교육정책이다. 특히 누리과정 정책은 2010년 서울특별시의 예산편성 문제에서 비롯돼 정치권의 이념 논쟁으로 번져 큰 파장을 일으켰던 ‘무상급식대란’과 함께 핵심적인 교육복지정책에 해당한다.

2000년대 초반부터 15년간 국가의 교육복지 정책은 그 개념과 범위가 확장되고 정책전달체계가 다양해지면서 정책 추진에 소요되는 예산의 규모가 증가해 왔다. 특히 무상급식과 무상보육으로 대표되는 보편적 교육복지를 지향하는 정책은 교육분야 예산의 차원을 넘어서 국가예산 차원에서 막대한 재정수요를 발생시켰다.

이에 따라 교육예산 내 교육복지 예산의 규모, 나아가 국가예산 중 교육복지가 차지하는 ‘파이의 조각’이 더 커지게 되면서 그 충분성과 부담주체에 대한 논란이 거듭되고 있다. 2016년 현재 한국의 교육복지 정책 및 정책사업을 추진하는 주체는 국가(중앙정부), 지방자치단체(일반행정), 지방교육청(교육행정)으로 나타난다. 이들 세주체는 각각의 정책 추진체계를 가지고 교육복지를 위한 재정을 투자하고 있다.

따라서 이 세 주체의 교육복지 예산 투자 현황을 파악함으로써 국가의 교육복지를 위한 예산 투자 수준을 논할 수 있을 것이다. 이를 통해 파악된 교육복지 투자 규모의 적절성을 교육복지 실현의 차원의 내재적 관점에서 분석하고, 나아가 국제비교를 통해 한국의 교육복지 투자 규모에 대한 진단이 가능하다. 궁극적으로는 교육격차 해소, 교육기회 확대 등 교육복지의 목표 달성을 위해 요구되는 개선방안을 국가 예산 투자와 관련해 제시하였다.

교육복지의 개념과 투자분야

교육복지의 개념을 어떻게 규정하느냐의 문제가 중요한 이유는, 그 결과에 따라 교육복지의 목적과 지향점, 나아가서 교육복지를 위한 투자의 규모가 달라질 수 있기 때문이다. 정치권에서 쓰이는 ‘선별적 복지’와 ‘보편적 복지’의 개념을 그대로 따르는 것보다 교육계에서 먼저 교육복지의 개념을 합리적으로 설정함으로써 그리고 이러한 개념상의 차이는 곧 정책의 입안과 행정체계 구축, 예산 운용의 기준이 될 수밖에 없다.

그간 교육복지의 개념과 이론적 토대를 확립하기 위한 기초적 연구는 다양한 분과 학문 체계에서 이루어져 왔다. 이론적으로 교육복지는 교육의 상대적 격차나 교육의 소외 및 불평등을 해소하는데 중점을 둔 상대적 개념으로 보는 입장과 최소한의 교육 수준을 보장하는데 중점을 둔 절대적 개념으로 보는 입장으로 구분할 수 있다.

이외에도 단순히 개념적으로 교육과 사회복지의 관계를 동일 개념으로 보는 입장, 사회복지를 교육을 위한 지원으로 보는 입장, 사회복지의 수단으로 교육을 보는 입장이 존재한다. 크게는 사회복지학을 중심으로 ‘복지’에 초점을 맞춘 개념과 교육학의 ‘교육’ 중심의 개념 정립의 노력으로 구분된다. 최근에는 행정학과 정치학, 그리고 정책학의 다수 논문과 연구물에서 교육과 복지의 관계, 교육복지와 사회복지와의 관계를 다루고 있다.

한국에서는 2003년부터 시작된 교육복지투자우선지역 지원사업(이하 ‘교복투 사업’)의 시행을 기점으로 교육복지를 위한 국가예산 투입이 본격화 되었다. 교복투 사업은 대표적인 교육복지 정책사업으로서 현재까지 큰 성과를 거두고 있다. 교복투 사업에서 대상으로 삼는 교육복지 대상은 절대적 기준의 교육소외계층이다.

지역 간 교육격차를 해소로 하고, 또 ‘교육결손집단’에 대한 지원을 목적에 둠으로써 국민적 공감대를 형성하고 예산투입을 위한 정당성을 확보하기가 쉬웠다. 그러다가 교복투사업을 중심으로 선별적 복지, 즉 절대적 교육복지 수요자를 위한 예산투자는 2010년을 전후로 무상급식과 무상보육이라는 중요한 전환점을 맞이했다.

2009년부터 서울시교육청을 비롯해 전국적으로 무상급식 정책추진이 논란의 중심에 떠올랐다. 무상보육의 경우 2012년 누리과정이 도입된 후 2013년 만3~5세 누리과정이 확대 시행되면서 이에 따른 예산편성을 둘러싸고 박원순 서울특별시장이 보육료 예산편성을 거부하는 사태가 벌어지기도 하였다.

2016년 국가예산과 교육예산

2016년 국가예산은 ‘청년, 경제, 문화, 민생을 위한 2016년 정부예산’을 편성원칙으로 내세우고 있다. 다음의 [그림 1]은 기획재정부에서 발표한 2016 국가예산의 분야별 재원 배분 현황을 나타낸 것이다. 국가예산의 총규모는 2015년 375.4조원에서 2016년에는 386.7조원으로 3% 증가하였다.

이중 교육예산은 전체 13.76%에 해당하는 53.2조원으로 보건·복지·노동(122.9조원, 31.78%)과 일반·지방행정(60.9조원, 15.77%)에 이어 세 번째로 큰 규모를 가진다.

교육예산의 총 규모면에서 살펴보면, 교육예산은 2015년의 약 52.9조원에서 총 규모가 0.5% 증가한 것으로 나타났으며, 이는 전체 국가예산 증가율에 비해 떨어지는 수치이다. 보건·복지·노동분야와 문화 분야가 각각 6.2%, 7.5%와 대조되는 증가율이다.

현재 국가 예산 11개 핵심과제 중 ‘민생안정’에 해당하는 수혜대상별 생활안정 지원, 생애주기별 복지서비스, 안전·신뢰사회조성 중 직접적으로 교육예산의 확충을 기대할 수 있는 과제는 없다. 그러나 영유아, 학생, 중 장년, 어르신으로 나누어 제공되는 생애 주기별 복지서비스 항목 중 영유아와 학생에 해당하는 ‘양질의 공공보육 서비스 제공’과 ‘학업에 전념할 수 있는 여건 조성’을 우선순위로 편성되어 있기 때문에, 사실상 가장 큰 예산규모에 해당하는 보건·복지·노동 분야 중에도 사실상의 교육예산으로 분류될 수 있는 예산이 상당부분 존재한다.

국가예산 중 교육예산의 규모 및 배분체계는 크게 중앙정부 차원의 교육부 예산과 지방교육재정으로 구분된다. 먼저, 중앙정부 차원의 교육예산 투자 규모는 2016년 국가예산 중 교육부 소관 예산액과 프로그램 및 단위사업별 예산 편성 현황을 통해 파악할 수 있다.

2016년 기준으로 교육부 소관 국가예산은 약 63.2조원으로 파악되었으며, 이중 공적연금을 제외한 예산은 총 52조 5751억 원이다. 교육부 소관 정책 사업 중 명시적으로 단위사업명에 ‘복지’를 포함하는 것으로 ‘유아 및 초중등교육’ 분야의 ‘교육복지증진’ 프로그램을 위해 책정된 예산은 총 547억 6천만 원이며, 장애인 교육지원사업, 특수교육 지원 등 총 50여개의 사업이 포함된다. 다음의 <표 1>는 지난 3개년간의 국가 예산 대비 교육예산의 비중과 그 변화 추이를 나타낸 것이다.

교육예산은 2013년의 49조 8천억 원에서 2016년의 53조 2천억 원으로 절대적인 규모는 꾸준히 증가해왔다. 그러나 지난 2013년부터 2016년까지 국가예산 총 규모의 증가율(2014년 4.07%, 2015년 5.51%, 2016년 3.01%)에 비해 교육예산의 증가율은 2014-15년(4.34%)을 제외하면 낮은 수치를 기록했다.

주목할 만한 점은 전체 국가예산 중 교육예산의 비중, 즉 타 정부분야에 투자되는 예산(복지예산, 건설예산, 교통예산 등)에 비해 교육분야에 투입되는 예산의 비중은 오히려 하락세에 있다는 것이다(2014년 -0.32%, 2015년 -0.16%, 2016년 -0.33%). 이는 같은 기간 동안 보건복지부 소관 예산 및 국가예산에 대한 복지예산의 증가 추세와 대비된다.

정부는 1997년 외환위기 이후 사회안전망 구축을 위한 새로운 복지제도 도입 등으로 사회복지부문 투자를 지난 10년간 25.5% 확충하였다(2006년 97.9조 원 → 2016년 122.9조 원). 2015년 9월 정부가 발표한 ‘2015~2019년 국가재정운용 계획’에 따르면, 각 부처 요구기준 재정지출 증가율은 연평균 6.7%로 연평균 재정지출 증가율 4.5%를 크게 상회하는 수치이다.

이에 따라 정부는 예산규모 확충을 연평균 2.6%로 제한하고 있으나, 복지예산은 예외적으로 연평균 6.7% 증가를 계획하고 있다. 이는 저출산·고령화로 인한 노인인구, 연금수급자 증가의 영향으로 볼 수 있다.

최근 국가의 복지정책에서 두드러지는 특징은 기존에 교육분야 투자로 여겨지던 영유아(보육), 대학생(청년)에 대한 투자, 평생교육(주민 삶의 질)에 대한 투자 수요를 ‘복지수요’로 포착하고 이에 대한 국가예산 투자가 증가하고 있다는 점이다.

즉 학령기 아동·청소년 복지와 고등·평생교육 수요자 복지가 교육부 소관의 교육예산(교육재정)에 국한되는 것이 아니라 복지예산을 통해 새로운 투자수요가 발굴 및 확충되어 이루어지고 있음을 알 수 있다.

지역별 2016년 교육복지 투자 현황

직접적으로 교육복지에 투입되는 예산의 투자 현황을 살펴보기 위해서는 지방교육재정의 차원에서 교육예산 투자현황을 파악해야 한다. 국가예산 차원에서는 교육복지 예산은 교육예산과 복지예산의 교집합에 해당되는 부분이 늘어나고 있고, 정책사업별로 복지와 교육간 무게중심이 다르게 나타나기 때문에 ‘교육복지 예산’을 구분하기는 쉽지 않기 때문이다.

실제로 보육사업의 경우 경력 단절 여성 및 맞벌이 가정 지원의 성격과 영유아 무상보육 지원의 성격을 모두 가지고 있다. 한편 지방정부 및 기초자치 단체에서 시도지사 및 자치단체장의 공약사업 및 지역특성화 사업으로 이루어지는 교육복지 예산투자의 규모도 해마다 늘어나고 있는 상황이다.

먼저 지방교육 예산, 즉 지방교육을 관장하는 8개 특별시 및 광역시교육청과 9개 도 교육청의 교육예산은 ‘교육비특별회계’를 통해 전입되고 전출되는 지방교육재정을 의미한다. 한국은 중앙과 지방정부 간의 수직적·수평적 재정불균형을 조정하기 위해 지방교육재정 지원제도를 운영하고 있다. 지방교육재정은 교육재정 배분의 형평성과 효율성을 추구하고, 교육자치의 원칙을 실현하기 위해 교육청별로 재원이 배분되고 운영됨으로써 작동한다.

따라서 지방교육재정을 통해 운영되는 교육예산이 중앙정부 교육예산과 함께 교육에 대한 공적자금의 두 축에 해당된다고 볼 수 있다. 지역교육청 차원의 교육복지 관련 주요사업은 크게 교과서 무상지원, 교육복지우선사업, 누리과정, 학비지원, 급식비지원, 방과후 자유수강권지원, 교육정보화지원 등으로 구분된다. 특히 급식비지원, 방과후 자유수강권지원, 교육정보화지원은 4대 학비지원으로 일컬어진다.

다음의 <표 2>는 교육청별 2016년 본예산과 교육복지예산의 규모와 비중을 나타낸 것이다.

2016년 예산 기준 지방교육재정의 총 규모는 62조 220억 원이다. 이중 시도교육청의 2016년 총 예산의 합계는 56조 2382억 원으로 나타났고, 전국 교육청의 교육복지 예산의 총합은 4조 3728억 원으로 나타났다.

17개 시도교육청 중 재정규모가 가장 큰 지역은 경기지역이며, 교육복지 예산 규모가 가장 큰 지역은 서울지역이다. 전체 교육청 예산 중 교육복지 예산, 즉 교육복지 지원 정책 사업에 책정된 예산의 비중이 가장 큰 지역은 제주지역(13.1%)이었다. 반면 경기지역은 예산규모에 비해 직접적 교육복지 지원 예산의 비중은 낮은 편(4.3%)에 속했다. 2015년에 비해 전체적인 교육복지 예산 투자의 비중은 감소했으며(9.19% → 8.38%), 총액 역시 감소했다.

교육청 차원의 직접적 교육복지 지원 예산의 감소는 전체적인 교육복지 예산의 감소라기보다는 교육청의 정책사업 중 교육복지 대상 학생에 대한 지원이 다양한 형태로 이루어지기 때문에 단일한 사업 단위로 파악하기 어렵기 때문인 것으로 설명된다. 실제로 다문화 및 북한이탈주민자녀, 특수교육지원 등의 예산투자는 ‘교수학습활동지원’ 항목에 포함되어 있다.

일반자치단체의 장, 즉 지방정부의 교육복지 투자는 다양한 여성·가족·복지·교육의 지방정부 정책 사업 중 학령인구 및 영유아를 대상으로 하는 복지사업을 통해 파악된다. 서울특별시의 경우 서울시교육청으로 전출하여 교육을 위해 교육청 차원에서 운용하도록 하는 교육비특별회계 전출금 외에도 여성가족 정책실, 복지건강실, 교육협력국을 통해 다양한 교육복지 사업을 위한 예산을 투입하고 있다.

2016년 서울특별시 본예산을 기준으로 총 예산규모 29조 2727억원 중에서(시민청 재정운영 공시자료, 2016.02.29 기준) 2016년 서울특별시의 교육비특별회계 8조원 외에도 교육분야 2조 7천억 원, 사회복지분야 7조 8천억 원을 지출하고 있다.

무상급식과 누리과정

무상급식과 누리과정은 현재 국가의 교육복지 예산이 가장 많이 투입되는 정책이다. 누리과정 시행에 따른 유아학비 지원은 최근 교육복지와 관련해서 가장 큰 교육재정 수요로 떠오르고 있다. 다음의 <표 3>은 2012년부터 2016년까지 5년 간 누리과정과 무상급식에 투입된 국가예산의 총 규모를 나타낸 것이다.

2012년부터 2016년까지 무상급식과 누리과정에 대한 지방교육재정 투자의 규모는 2배가 훨씬 넘는 폭발적인 증가폭을 보였다(2012년 → 2016년 229.5% 증가). 무상급식은 2012년 7731억 원에서 현재 2조 6천억 원으로 약 3.4배 증가했고, 누리과정은 2012년 만 3세 누리과정 시행 첫 해의 1조 2000억 원에서 2016년 약 2조원에 가까운 예산 증가를 보였다. 특히 누리과정의 경우 중앙정부 예산에서 투입된 국고보조금을 감안할 경우 단일 교육복지 사업에 투자된 국가예산 중 가장 큰 규모라 할 수 있다.

세계와 한국의 교육복지 투자 수준

그렇다면 국제비교를 통해 파악한 한국의 국가예산 중 교육예산, 나아가 교육복지에 투입되는 예산은 어떠할까. 경제개발협력기구(OECD)가 지난 2012년 발표한 국내총생산(GDP)대비 국가
의 공적자금 투자(public spending on education)의 국제비교 자료에서, 한국은 3.2%로 덴마크(4.7)와 미국(3.3%)보다는 낮고 일본(2.7%)보다는 높은 투자율을 보였다.

반면 전체 국가예산(national invest) 대비 교육 투자(public spending on education)에서는 북유럽 복지선진국인 핀란드(7.4%)와 스웨덴(7.9%)보다 높은 9.6%로 회원국 중 16번째로 높은 교육예산 비중을 보였다.

이는 학생 1명당 총 투자 규모(국가예산 및 사적 투자)에 있어서 한국이 34개 회원국 중 10번째에 해당하는 1인당 연간 7934달러를 기록한 것과 대비되는 수치이다. 국내적으로 복지 분야 예산이 폭발적으로 증가하고 있음에도 여전히 국제비교를 통해 확인한 복지예산 수준은낮게 나타나 OECD 평균인 21.8%에 한참 못 미치는 9.3%에 그쳤다.

이는 일본의 22.3%를 비롯해서 대부분의 선진국에서 보이는 20%를 웃도는 복지예산 비중과 비교할 때 분명 낮은 수치이다. 특히 ‘교육복지’의 핵심이라고 할 수 있는 무상급식과 무상보육에 해당하는 ‘아동복지(child welfare)’ 지표에서 한국은 국내총생산(GDP) 대비 0.8%로 회원국 평균인 2.3%의 3분의 1 수준을 보이며 34개국 중 32위에 머물렀다.

이렇듯 한국의 복지예산과 교육예산의 국제적 수준은 공적자금의 범위 설정16), 교육과 복지에 대한 국가별 개념의 차이로 인해 복합적으로 나타날 수밖에 없다.

나가며

2016년 국가예산의 구성비를 통해 알 수 있듯이 한국도 이제는 ‘복지 국가’를 지향하며 다양한 복지정책을 도입하면서 막대한 국가예산을 복지 분야에 투입하고 있다. 반면 교육은 동서양을 막론하고 백년지대계로 여겨지며 국가의 주요 정책 분야로 여겨짐에도 불구하고 늘어나는 교육재정의 수요에 비해 예산 책정이 크게 늘지 않는 상황이다.

교육재정이 이미 충분하며, 추가적인 교육재정 수요에 대한 국가예산 편성에 대한 반론의 주요 근거는 학령인구의 감소이다. 그러나 학령인구 감소 시기가 도래하기 이전에도 우리 교육은 질 제고를 위한 많은 정책적 노력이 필요한 상태였고, 더군다나 교육정책은 정책의 대상과 범위, 지원방식 면에서 다양한 제도적 변화를 겪으며 오히려 양적인 확대와 질적인 성장이 필요한 상황이다.

현재 교육예산의 주요 쟁점으로 떠오른 무상급식과 누리과정을 비롯한 교육복지 정책은 교육정책의 발전과정 중 일차적 문해교육 및 초중등교육의 보장 이후 등장한 교육적 수요에 대응하는 주요 교육정책으로서 등장한 것으로 이해할 수 있다.

일반적인 사회복지로서 ‘취약계층을 위한 사회복지’와 교육정책으로서 교육복지를 이해해 왔던 ‘교육소외계층을 위한 학교복지’ 개념 간에는 명확한 차이가 존재해 왔다. 그러나 이제는 “교육이 곧 복지다”라는 말이 등장할 만큼 영유아를 위한 무상보육 정책인 누리과정이 도입되고 전 계층 아동을 위한 무상급식이 도입되는 등 기존의 취약계층에 정책의 대상을 한정짓던 것에서 광범위한 정책적 접근이 이루어지고 있다.

현행 누리과정은 3~5세 영유아 1인당 30만 원을 지원하려던 목표를 예산부족으로 인해 지원 단가를 22만 원으로 동결한 상태이고, 그마저도 2016년 봄학기를 맞이했음에도 불구하고 당해년도 누리과정 예산이 지역교육청에서 편성도 되지 않는 등 심각한 예산 부족을 겪고 있다. 또한 사회 불안요소의 증가로 인한 학교 밖 청소년 증가 및 남북분단 상황에서 새터민 학생 교육 등 다양한 교육복지 수요는 향후 더욱 추가될 예정이다.

교육복지 예산투자의 국가적 수준을 대내외적으로 분석한 결과가 시사하는 바는 다음과 같다.

첫째, 교육비 지출에 대한 국가 부담율을 높여 사교육비 부담을 완화하고, 충분한 양의 국가 교육예산을 확보해서 교육의 질 제고를 위한 토대를 마련해야 한다는 것이다. 교육복지는 교육소외계층을 위한 별도의 제도를 통하지 않더라도 기존의 공교육 체제 내 비용 부담 완화와 교육서비스 질 제고를 통해 상당부분 해결될 수 있다. 따라서 중등무상교육의 실현 및 초중등교육의 수익자부담금 완화 및 노후 시설 개선, 대학등록금 부담 완화 등 기존 교육재정 정책을 위한 교육예산의 확충이 선결되어야 할 것이다.

둘째, 장기간의 경기침체를 겪고 있는 국가적 상황에서는 복지 예산의 절대적 충분성이 확보되지 않아 나날이 증가하는 교육복지 수요에 대응하는 데 있어서 다른 복지수요(장애인·여성·노인)와의 우선순위 조정이 불가피할 것이라는 점이다.

이미 생활수준과 복지에 대한 국민적 기대가 선진국 대열에 가까워진 한국에서 절대적으로 부족한 복지예산 안에서 교육복지의 파이를 키우기란 쉽지 않은 일이다. 따라서 국가의 교육예산 투자에 대한 국민적 합의가 있다는 점과 재정의 칸막이가 존재하는 지방교육재정 제도가 있다는 점을 활용하여 교육복지를 위한 인적 자원과 공간과 제도 등의 인프라를 구축하고 있는 교육청을 통한 교육복지 사업의 활성화를 꾀해야 할 것이다.

이를 위해서는 일반자치단체와 중앙정부 차원의 자체적인 교육복지 사업이 선거를 위한 공약남발, 지방정부와 교육청 간 비효율적인 중복투자를 지양해 교육청과 학교를 통한 교육복지를 더욱 활성화함으로써 예산 투자의 효율을 높여야 할 것이다.