가직무능력표준의 도입 배경

우루과이 협상에 의하여 ‘무역 및 관세에 관한 일반협정(GATT)’ 체제가 폐기되고 1995년부터 ‘세계무역기구(WTO: World Trade Organization)’ 체제가 새로 도입되었다. 이로 인해 상품, 자본, 정보, 인력 등 모든 무역 거래가 원칙적으로 국경의 제약 없이 자유화 된 것이다.

이와 같이 세계 노동시장도 하나로 통합됨으로써 국가 간 인력의 이동도 자유화되고 촉진되게 되었다. 특히 EU 국가들은 경제 통합에 의하여 인력의 국가 간 이동과 고용이 자유화되고 촉진 되었다. 이를 위하여 EU는 4년간의 연구개발 기간을 거쳐 평생 학습을 촉진하고 국가 간 인력 이동을 보장하기 위하여 2008년부터 EU 국가역량체계(EQF: European Qualification Framework)를 만들어 적용을 확산하고 있다.

EQF는 학습자 개인, 고용주, 교육훈련 제공자에게 국가 및 교육 훈련 기관 간에 개인의 자격(Qualification)을 비교 가능케 한 것이다. 이를 위해 교육및 훈련을 포괄하고 그 능력 수준을 8단계로 구분 제시하고 있다. 그리고 8단계의 자격 또는 능력 수준을 교육 또는 현장 경력 등 다양한 통로로 단계적으로 획득하는 것을 인정하고 있다.

EQF는 능력 획득을 학습 내용 이해 정도 평가 및 이수 시간 등으로 인정하던 관행으로부터 실행 능력(Performance)을 보장하는 학습 결과(Learn–ing Outcomes) 평가로 전환하였다. 이는 노동시장에서 요구되는 실제능력을 교육훈련에서 배양하고 이를 평가 인정하기 위한 것이다.

이상과 같이 EU 국가들은 말할 것도 없고 많은 나라들이 국가역량체계(National Qualification Framework)을 만들어 적용함으로써 현장 적응력이 높은 다양한 인력을 다양한 통로로 양성을 촉진하고, 동시에 국가 간 교육기관 간 인적 이동이 자유롭도록 노력하고 있다.

NQF는 현장 실무교육에서 더 나아가 자격과 학력 및 경력 등의 가치를 합당하게 인정함으로써 평생 교육과 학교 이외의 모든 학습을 인정하고 촉진하려는 의도를 내포하고 있다. NQF 도입 이전 20세기 초부터 직무분석(Job Analysis) 방법을 도입함으로써 미국을 위시한 선진국들은 현장의 직무와 역할을 명확히 규정하여 그에 적합한 직원의 선발, 배치, 활용, 평가, 훈련 등을 실시해 왔다.

이에 따라 우리나라도 직무분석 방법을 도입하였고, 필자 또한 90년대에 공고 교육과정 및 교과서를 현장 직무분석에 의하여 개발했던 경험이 있다. 그럼에도 불구하고 아직까지 우리나라는 직무분석을 제대로 적용하지 못하여 왔고, 활용 또한 극히 제한되었다.

직무분석은 목적에 따라 다양한 방법이 적용될 수 있으나, 기본적으로 직무를 객관적으로 파악하기 위한 수단이 되며, 직무분석 결과는 인적 자원 관리, 자격 기준 설정, 교육훈련 교육과정 개발 등에 적용될 수 있다. 선진국들이 이러한 직무분석 방법을 넓이 활용해 온 반면에 우리나라는 극히 제한적으로만 활용하였다. 이러한 상황에서 박근혜 정부는 직무분석의 적용을 근간으로 하는 국가직무능력표준(National Competency Standards)을 만들어 적용할 것을 제안하였다.

많은 선진국들은 오래전부터 직업교육훈련에서 실행력 중심의 훈련(Competency based Training) 방법을 적용하여 왔다. 이는 지식과 기능을 이해시키는 수준을 넘어 실제로 무엇을 만들고 실행해 보이는 실제적 작업 능력(Performance)을 육성하는 데 초점을 둔다.

이러한 직업 훈련은 현장 직무분석을 토대로 하여 성취 기준(Performance Criteria/ Competency Criteria)을 상세화하고 학습 결과(Learning Outcomes)가 이러한 성취 기준에 도달한 정도를 파악하여 자격을 인정하는 것이다.

우리나라도 이러한 노력을 2000년대부터 시도해 왔다. 이러한 노력은 산업 현장에서 요구되는 실제적 지식, 기능, 태도 및 기타 역량을 소유한 기술자를 양성하고 이들에게 자격증을 부여하기 위한 것이었다. 그럼에도 불구하고 이러한 노력은 성공적으로 성취되지 못하였다.

노력이 분산되고 체계적, 종합적으로 이루어지지 못하였기 때문에 기술 자격은 산업 현장의 요구도 제대로 충족하지 못하게 되었고, 더욱이 학력, 학벌 중심 사회 풍토로 인하여 자격증 소지자는 그 능력에 상응한 사회적 대우도 받지 못하게 되었다. 이로 인하여 기능 인력은 질과 양적으로 매우 부족하게 되었고 대학 졸업의 기술 없는 고학력 인력은 과잉되게 되었다.

이러한 상황에서 박근혜 정부는 능력 중심 사회 구현을 공약으로 내 걸고, 이를 위한 핵심 사업으로 국가직무능력표준(NCS: National Competency Standards) 및 국가역량체계(NQF: National Qualification Framework) 구축정책을 추진하게 되었다.

국가직무능력표준의 도입 목적

현 정부가 내 세우는 NCS 및 NQF 사업 도입의 근본 목적은 학벌 및 스펙 중심 사회의 폐단을 타파하고 공정한 능력 중심 사회를 구현하자는 것이다. 그러나 공정한 능력 중심 사회가 무엇이고 이를 실현하는 수단이 NCS 및 NQF만이 가장 타당한 것인가를 질문한다면 그 대답은 간단하지 않으며 많은 논란의 여지가 있다.

하지만 필자는 세계적인 동향에 비추어 볼 때 NCS 및 NQF 사업의 추진은 그 필요성과 타당성을 일단 인정하고 싶다. NQF 구축은 학교교육, 직업훈련, 평생학습, 성인학습, 자격제도, 경력제도의 등가성(Equivalence)을 인정하는 제도로서 모든 국민이 다양한 환경과 통로로 자유롭게 능력과 자격을 획득하고 인정받도록 만든다.

NCS는 직무분석에 기초하여 실행 능력을 육성하여 자격증을 부여하기 때문에 직업교육훈련을 충실히 하는 수단이 되며, 동시에 NQF 구축의 토대가 된다. 이 점에서 현정부가 추진하고 있는 NCS 및 NQF 사업은 타당성이 인정되며 능력 중심 사회 구현에 크게 도움이 될 것으로 판단된다.

국가직무능력표준의 개요

▹국가직무능력표준의 의미와 특징

‘국가직무능력표준’이란 한 근로자가 자신의 직업에서 직무를 성공적으로 수행하기 위해 요구되는 지식, 기술 및 태도를 포함한 역량을 국가 차원에서 표준화 것으로 이해된다. 이러한 직무 역량은 관찰 및 측정 가능한 성취 행동으로 정의되며, 동시에 어떠한 작업 조건에서 어느 정도 수준으로 성취가 이루어져야 하는 가로 규정된다. 이것은 그간 직업 교육이 편의적으로 이론과 개념 교육에 편중되어 현장 실무능력이 부족한 인력을 양성해 왔기 때문에 취해진 것이다.

▹국가직무능력표준의 개발 영역

정부는 한국고용직업분류(KECO:Korea Employment Classification of Occupation)를 중심으로 24개 대분류, 80개 중분류, 238개 소분류, 887개의 소분류에 따르되 887개의 소분류를 능력 단위로 하여 직무분석을 시도하고 직무능력표준을 설정하고 있다. 다음은 한국고용직업분류 체계에 의해 제시된 24개 대분류 내용이다. 이는 우리나라 산업에서 자격증 채택이 필요한 직종 전체를 실질적 대상으로 직무 표준을 구축하는 것을 의미한다.

▹ 국가직무능력표준의 직무능력 구성 요소

직무능력은 다음 그림에서 보여주는 바와 같이 직업 기초 능력, 산업 공통 능력, 필수 능력, 선택 능력으로 구성되며, 각각의 능력 또한 그림에 규정된 바와 같다.

▹국가직무능력표준의 수준 체계

직무의 수준 체계는 우리나라도 국제적으로 널리 통용되고 있는 8 수준을 채택하고 있다. 직무 영역에 따라서는 8 수준으로 구분되지도 않고 구분할 필요가 없기도 하지만 전체적으로 보면 그렇게 되어야 학력 수준과 평형을 이루는데 합리적이기 때문이다. 이는 초등학교 수준으로부 터 대학원 석박사 수준까지를 포괄하는 수준 체계를 포괄토록 한 것이다. 우리나라가 채택한 8 개 수준의 직무 정의는 다음과 같다.

국가직무능력표준의 적용 실태

정부는 NCS을 통하여 일과 교육 훈련 및 자격을 하나로 연결하여 인력 양성 및 활용의 효율성을 극대화하려고 의도하고 있다. 정부가 제시한 직무능력표준의 기본적인 활용 방안은 다음 그림과 같다.

직무능력표준은 기본적으로 자격 검정 기관에서 자격 종목의 신설, 출제 기준 개발 등에 활용하여 자격증의 타당성과 신뢰성을 높일 수 있으며, 교육훈련 기관은 직업교육과정 및 교재 개발에 활용하여 현장 타당한 실무능력을 육성할 수 있다. 그리고 기업체는 직무에 적합한 인력의 채용, 배치 및 훈련, 평가 등 인적자원 관리의 효율을 기할 수 있다.

▹기업체에서의 적용 실태

특히 최근 기업은 학벌 및 스펙 중심으로 채용하는 관행으로 신입 사원의 직무 적성 불일치에 의한 이직률이 높아지는 현실에 직면해 있고, 이로 인해 사회적 비판을 받고 있다. 이점에서 직무능력표준은 이를 시정하기 위한 수단이 된다.

스펙 쌓기는 입사 경쟁에는 유리할 수 있지만 그러한 능력이 입사 후 활용성이 낮음에도 불구하고, 취업 지원자의 불필요한 심리적 부담과 사교육비만 증가시키는 부작용을 낳고 있다. 이점에서 사원을 직무 능력 기준에 비추어 평가하고 선발한다면 적성에 맞고 직무능력을 갖춘 인재를 채용할 수 있을 것이다.

그러나 현실은 직무능력표준이 제2의 스펙으로 인식되고, 취업 지원자의 부담을 가중 시킨다는 비판이 일고 있다. 그러나 이는 과도기적 현상으로 보인다. 취업자가 직무능력표준에 기초하여 훈련받지 못하였고, 기업체도 사원 선발 과정에 이를 제대로 활용하지 못한 데에서 비롯된 면이 많아 보인다. 이러한 문제점이 시정되면 앞으로 부작용은 감소될 것이다.

그럼에도 불구하고 많은 중소기업은 직종 단위나 직무 단위로 전문화된 인력보다는 다면적으로 활용될 수 있는 인력이 더 필요할 수 있다. 대기업도 그러한 필요가 있다. 이 점에서 직무능력표준은 만능이 될 수 없다. 직무능력표준준의 장점을 홍보하고 기업들이 자율적 판단과 필요에 의해 활용할 수 있도록 해야 한다.

다만 현재 개발된 직무능력표준뿐만 아니라 기업이 사원 선발에서 보충적으로 필요로 하는 자료나 도구들을 개발하여 제공함으로써 직무능력표준이 기업에서 바르게 널리 활용할 수 있도록 해야 한다.

▹직업교육훈련 기관에서의 적용 실태

직업교육훈련 기관에서의 활용을 위해 정부는 많은 노력을 투입하고 있다. 직무능력표준은 지금까지 800여 직종을 개발하였고, 특성화 고등학교 및 전문대학에 우선적으로 시범 적용 후 확산하고 있다.

특성화 고등학교(구 실업계 고교) 는 국가 직무능력표준에 기초한 교과 과정 개발을 완료하였고 이에 기초한 학습 모듈을 개발하여 적용하고 있다. 그러나 일부 학교를 제외하면 학교의 실습교육 여건, 현장과의 연계 조건, 교원들의 이해와 준비의 필요성, 예산 문제 등으로 확산 적용에 많은 난관이 예상된다.

과거의 타성을 벗어나 혁신이 수용되려면 많은 시간과 준비가 필요하다. 정부가 준비가 부족한 상태에서 성과 중심으로 너무 서두르기만 한다면 그 취지가 매우 타당하더라도 실패하기 쉽다. 현장의 실천 전문가들의 의지와 준비 상태를 점검하면서 상하 소통과 협력으로 정책이 추진될 수 있기를 기대한다.

▹자격검정 기관에서의 적용 실태

우리나라의 기술 자격제도는 원칙적으로 검정 형으로 운영되어 왔다. 물론 학교나 훈련 기관에서 직업교육훈련 과정을 이수한 경우 부분적으로 검정을 면제받을 수는 있어도 원칙상 외부 검정을 받아야 한다.

이러한 자격 검정 기준은 기준 자체가 현장의 기술 변화를 잘 반영하지 못하고 있을 뿐만 아니라 기능적 능력 요소에만 국한되어 있어 자격 소지자의 현장 업무능력이 많이 부족하다는 비판이 있었다.

이 점에서 정부는 새로 만들어진 국가직무능력표준에 기초하여 단계적으로 검정기준을 개편하여 시행하고 있다. 정부는 검정 형 구 자격제도와 구분하여 국가직무능력표준에 기초하여 직업교육훈련 과정을 새로 개발하고 적용함으로써 자격을 부여하는 과정평가형 신 자격제도를 도입하고 있다.

정부는 일·학습 병행 도제제도를 새롭게 도입 운영하면서 신 자격제도에 의한 자격 부여 방안을 추진하고 있다. 이러한 신 자격제도는 2014년 7개 분야(기계, 전기 전자, 문화콘텐츠, 정보통신, 건설, 재료, 화학), 2025년에는 17개 분야로 확대 적용해 나가고 있다.

신 자격제도가 도입된 가운데 구 자격제도가 병행되고 있어 이 두 제도의 통합 문제가 앞으로 잘 해결이 되어야 할 과제로 인식된다. 학력과 자격 간에 형평성을 구축하는 일도 난제이지만,두 개의 기술 자격제도가 운용되는 것은 앞으로 NQF 구축을 더 어렵게 만드는 요인이 될 수도 있다.

일·학습 병행 도제제도 운용에 기초한 과정 평가형 신 자격제도는 일·학습 병행 도제제도를 흔쾌히 받아들이는 현장 기업들이 계속해서 증가 되지 않으면 확산되기 어려울 수도 있고, 현재 참여하는 기업들이 제대로 교육하지 않고 노동력만 이용하려 한다면 도제 훈련이 부실화될 수도 있다. 이 점에서 이 제도 운영에 참여하는 기업들이 정부의 유인책보다는 스스로의 필요성에 의해 참여할 수 있도록 유도해 나가야 한다.

NCS, NQF의 구축은 장기적인 국정 과제

우리나라는 기능 인력이 매우 부족하고, 대학 졸업의 고급 인력은 넘치지만 정작 고급 기술 인력도 부족한 상태에 있다. 질 높은 기능 기술 인력을 양성하면서 인력의 지나친 고학력화 및 인문화를 예방하려면 직업교육 훈련이 효율화되고 사회적 위상이 높아져야 한다. 이 점에서 NCS의 도입은 직업교육훈련을 효율화할 것으로 기대된다.

더 나아가 NQF가 구축된다면 학력, 자격, 경력에 기초하여 국민 각자의 능력 개발을 촉진하고 그 능력을 공평하게 인정함으로써 인력의 인문화 및 고학력화를 예방할 수도 있을 것이다. 동시에 인력의 양성과 활용이 더욱 원활히 됨으로써 개인의 평생학습도 촉진되고 경제 발전도 촉진될 것이다.

국가직무능력표준 제도 및 국가역량체계의 구축은 추진이 쉽지 않은 장기적 국정 과제로 인식된다. 이를 5년의 기간 내에 제도를 구축하고 정착시키는 것은 어렵다고 판단된다. 그럼에도 불구하고 무리하게 단기간 내에 성과를 내려고 서두른다면 긍정적 효과보다는 부작용이 더 크게 먼저 나타날수도 있다.

이렇게 되면, 정책의 필요성과 타당성이 높음에도 불구하고 반대와 저항에 직면하기 쉽고 정권이 바뀌면 흐지부지되기 쉽다. 아무리 좋은 정책이라 하더라도, 현장에서 실천해야 할 구성원들의 이해와 실천 의지가 부족하고, 현장 여건이 마련되고 준비되지 않으면 실패하기 쉽다.

과거에 실패했던 정책들도 자세히 살펴보면 정책의 타당성보다는 현장 여건을 무시하고 추진한 데서 비롯된 실패가 많다. 이 점에서 정부는 중간 점검을 하고 현장과 소통하고 타협하면서 현실성 있는 방안을 장기적 관점에서 모색하고 추진해 나갈 수 있기를 기대한다.