교육 재정정책, 무엇이 문제인가?

참석

구균철 한국지방세연구원 연구위원, 경제학 / 김진영 건국대학교 교수, 경제학

반상진 전북대학교 교수, 교육학 / 진행 송기창 숙명여자대학교 교수, 교육학

정리 지성배 기자

사회 우리나라 교육재정정책의 근본적인 문제는 무엇입니까?

김진영 제일 큰 문제는 학령인구 감소 아니겠습니까? 거기에 비례해서 재정을 줄여야 되느냐 아니면 질적 향상을 위해서 유지해야 하느냐, 교부금 제도는 과연 맞는 것인가, 또 교육자치와 교육교부금이 일치하지 않고 돌아가는 문제도 있습니다.

반상진 교육재정과 관련된 근본적인 쟁점은 교육 재정이 충분한 것인가에 대한 질문과 교육재 정확보 책임은 누구에게 있고, 주체는 누구인가 하는 점이고 교육계의 화두입니다.

이명박 정부 이후부터 인구절벽과 저출산 문제 때문에 학생 수가 줄어들면서 교육재정 수요가 축소되니까 교육 지출규모도 축소해야 한다는 정책들이 나오고 있고, 그에 대해 교육계는 반 발하고 있는 상태입니다.

또 부담 주체와 관련하여 누리과정이나 무상급식 사업을 둘러싸고 중앙정부와 시·도교육청 간의 대립 상황이 전개되고 있는 것입니다. 그렇다면 재정은 충분한가? 그리고 그것은 누가 부담할 것인가? 이 쟁점이 오늘 우리 교육의 큰 문제라고 생각합니다.

구균철 교육재정정책의 근본적인 문제라기보다는, 경제적인 여건이 변하고, 대외적인 환경이 변하면서 재정정책도 함께 맞춰서 변해야 하는데, 이러한 변화에 능동적으로 대처할 정부의 리더십이 부족하지 않나 생각합니다.

정부는 현재 논란이 되고 있는 누리과정 예산과 같은 문제에 대하여 사회적인 소모비용을 축소 하면서 발전적인 모델을 설계할 수 있도록 논 의의 장을 만들수 있는 리더십이 있어야합니다.

몇 해 전, 양당 체제인 네덜란드에서는 재정 적자가 늘어나 다양한 긴축정책을 펴고 있음에도 불구하고 ‘교육은 지켜야 한다’는 전제 아래 교육재정은 확충하되 교육계에서도 그만큼 의지출 절약과 효율성 향상을 위한 노력도 병 행하자는 합의를 이루어냈습니다. 우리도 이러한 합의 도출 과정을 통한 결과물이 나왔으면 좋겠습니다.

사회 교육환경이 변화하고 있는 가운데 교부금 제도를 계속 유지해야 하는가에 대해 세 분 모두 문제의식을 갖고 있는 것 같습니다. 그렇다면 변화하는 상황에 능동적으로 대처하지 못한 책임은 어디에 있을까요? 즉, 원칙적으로 교육재정 책임은 누구에게 있다고 보십니까?

반 우리나라의 경우 지방 정부 재정자립도가 20%도 안되는 상황이기 때문에 교육재정을 지방정부가 부담하는 것은 상당한 무리입니다.

지역별로 격차가 없는 교육을 지원하기 위해 중앙정부가 예산을 지원하는 교부금 제도를 시행하는 것입니다. 이러한 구조를 보면 교육 재정에 대한 책임은 당연히 중앙정부에 있다고 볼 수 있습니다.

그러나 중앙정부의 최근 행보를 보면, 교육을 공공재가 아닌 민간재로 보는 시각이 강한 것 같습니다. 말로는 교육을 경제성장 동력이라고 하면서 생산비용이 아니라 소비지출비용으로 생각하는 것 같습니다. 중앙정부가 과연 교육에 대한 철학이 있는지 문제제기를 하고 싶습니다.

구 많은 국가에서 지방자치단체가 교육을 담당하고 있습니다. 주민들의 요구에 맞는 교육 서비스를 제공하기 위해선 주민과 직접 접촉 할 수 있는 지방자치단체에서 담당하는 것이 가장 이상적입니다.

그런데 우리나라는 지역 간의 격차가 심해서 균형잡힌 교육이 가능하 겠냐는 의문이 듭니다. 따라서 중앙정부는 기본적인 수준의 교육서비스가 가능할 수 있도록 지원하고 지방정부가 추가적으로 하고 싶어하는 것이 있다면 스스로 비용을 부담해 시행할 수 있도록 제도적으로 막지 말았으면 합니다. 이러한 관점으로 본다면 지방정부도 교육재정 부담을 하는 게 맞는 것 같습니다.

사회 현재 자체수입으로 인건비를 부담 하지 못하는 지방자치단체는 교육경비보조금을 지원할 수 없도록 되어 있습니다. 자체수입으로 잡히던 전년도 이월금을 자체수입에서 제외함으로써 교육경비보조금을 지원할 수 없는 자치단체가 늘어났습니다.

이렇게 자체수입 규모는 낮아졌지만 지방자치단체 장들이 교육재정을 부담하고 싶은 욕구는 있는 것 같습니다. 이러한 상황에서 일반자치와 교육자치 통합에 관한 논의가 있는 것으로 아는데 이에 대해 어떻게 생각하십니까?

김 일반자치와 교육자치가 분리된 상황에서 각종 정책을 실행하는 것은 효율성이 떨어집니다. 제도적으로 중앙정부는 자치단체가 할 수 있는 길을 열어놨지만 두 자치단체의 근본적인 결합이 이루어지지 않은 상태에서 자치 단체의 큰 기여를 기대하기는 어렵습니다.

이렇게 분리된 단체들간의 조율이 잘 이루어지지 않는 것은 교육재정만의 문제가 아닙니다. 국가재정 전체를 살펴보면 부처 간 원만한 협의를 통해 일하는 것을 거의 볼 수가 없습니다.

반 행정기능상으로는 맞는 부분이지만, 재정 구조를 살펴보면 문제가 있습니다. 서울시는 재정규모가 크기 때문에 서울시교육비특별회계가 갖고 있는 규모가 상대적으로 적어 통합 할 경우에도 큰 문제는 없습니다.

반면 전라도와 강원도 같은 경우 일반자치 예산과 교육자치 예산이 50:50 정도로 별 차이가 없기 때문에 통합해 잘못 투자해버리면 교육쪽은 상당한 손실을 가져올 수 있습니다.

이러한 재정구조 문제 때문에 일반자치와 교육자치의 통합 여부는 굉장히 신중할 필요가 있습니다.

사회 교육 분야에 포괄보조금 제도를 도입하면 어떤 상황이 발생할까요?

구 중앙정부가 책임지는 교육의 핵심서비스 부분을 자치단체가 지역에 맞게 특성화를 하고, 지역에서도 추가적인 재원을 마련할 수 있다면 좋은 제도로 보입니다.

학생수를 기준으로 배분되는 포괄보조금으로 교육 사업을 보장하고 추가로 할 수 있는 것들은 지자체 장이 할 수 있게 하자는 뜻입니다.

반 우리나라 교육시스템은 대학 입시에 모든 게 맞춰져 있어 지자체별로 지역교육과정을 운영할 여지가 없는 것 같습니다. 또한 국가는 표준을 만들어 따르도록 지시하고 대학은 따라가는데 온 힘을 쏟아 붓는 현 상황에서는 자율권을 줘도 자율권을 누리지 못하는 상황이 아닌가 싶습니다.

사회 학생 수 감소가 교육계의 큰 화두로 등장했습니다. 교육계에서는 ‘학생 수 감소에 따라 전체 교육재정도 줄어들까?’ 하는 걱정을 하고 있습니다. 학생 수가 줄어 들면 교육재정도 줄여야 한다고 생각하시나요?

김 학생 1인당 교부금은 늘려야 한다고 생각합니다만, 전체 학생 수가 줄어듦에 따라 재정 전체의 규모는 줄여야 할 것으로 보입니다. 물론 학생 수에 비례해 재정을 분배하자는 의미는 아닙니다. 정확한 계산을 해본 후 생각해봐야 할 문제지만, 국가 전체적인 형평성을 무시할 수는 없을 것 같습니다.

반 이것은 단순히 돈 문제로만 볼 수 없습니다. 유입보다 유출이 많은 시골학교를 교육부는 통폐합하고 있습니다. 이런 식으로 학교를 줄여버리면 마을 공동체의 붕괴가 가속화되는 역기능이 발생할 것입니다.

장기적인 관점으로 바라보면 ‘학교를 지역의 구심점으로써 어떻게 활용하면 좋겠는가?’에 대해 고민하는 것이 미래지향적 발상입니다. 우리나라가 OECD 국가 중 경제 규모는 11위권 인데 교육투자는 28위권입니다.

교육 재정에 변화가 없다는 전제 하에 거꾸로 바라보면 학생 수 감소는 오히려 OECD 평균에 근접할 수 있는 좋은 기회인 것입니다.

결국 인구 절벽 현상으로 인해 생산 가능인구 감소를 큰 문제로 받아들이고 있는데 이럴 때일수록 오히려 교육에 투자해서 인간의 질적인 부분을 향상시킬 수 있도록 하는 적극적인 자세가 필요하다고 봅니다.

김 반 교수님의 말씀에 동의합니다만 예산이라는 것은 한계가 있습니다. 우리나라도 고령화로 인해 향후 1년에 GDP의 1%p씩 예산이 증가될 것으로 예측하고 있습니다. 결국 국민들의 세금 부담이 엄청나게 늘어날 수밖에 없는 상황입니다.

이러한 상황에서 교육재정을 늘리거나 유지해야 한다는 것은 국가 전체로 보면 무리가 따를 수밖에 없습니다.

그러나 미래에 대한 투자는 필요하기 때문에 다른 분야와 비교해서 교육 분야가 더 많은 비율을 차지하는 것은 맞지만 얼마나 증가할지에 대해서는 다른 분야와의 관계를 생각하면서 결정되어야 할 것입니다.

구 김 교수님 말씀에 첨언을 하자면, 일반적으로 1인당 교육비 문제를 이야기할 때 많이 투 자하면 성과가 훨씬 좋을 것이라는 가정을 가지고 있습니다. 그러나 교육비와 성과는 1대1대응관계에 있지 않습니다.

학급규모가 줄어들면 들수록 교육의 질이 높아지고 성과가 더 좋아진다는 학계의 합의된 결과는 없습니다. 그 대신 ‘16세 이하의 학급규모를 줄일 때 교육적 효과가 훨씬 크다’, ‘문화적 차이가 학급의 적정 규모를 결정한다’ 등의 연구 결과가 있는 논문들이 있습니다.

교육 효과를 높이는 요인들은 다양하다는 것입니다. 즉, 투입과 성과가 톱니바퀴처럼 맞물리지 않는 상황에선, ‘어디에’, ‘어떻게’ 투입할 것인가가 중요한 것입니다.

사회 교육재정의 고민은 교육재정만의 특수성에서 찾아볼 수 있습니다. 교육재정 중에서 1%를 줄여야 한다고 가정했을 때 인건비, 운영비, 시설비 등이 합쳐져서 1% 줄어든다고 생각할 수 있지만, 현실은 그렇지 않고 학교 운영비만 줄어들게 되어 있습니다.

반 구 박사님이 말씀하신 학급 규모나 SES(Socio-economic Status)가 학업 성과에 영향을 주는 문제는 학업 성취도로 측정했을 때 나타나는 결과입니다. 학업의 결과를 학업 성취도로 한정한 결과이기 때문에 학업 성취도 이외의 요소를 학업의 결과로 보면 다른 결과가 나오기도 합니다.

4차 산업혁명 시대에 접어들면서 생산 노동의 양보다는 질의 가치가 높아지는 세상이 되었습니다. 그렇기에 교육 투자와 훈련 투자를 통해서 생산성의 질을 향상시키는 국가적 전략이 필요합니다.

교육계에서는 기업 투자보다는 교육 투자를 통해 장기적으로 생산가능 인구의 질을 높이자고 주장하고 있습니다. 초· 중등 교육은 당연히 필요한 거고, 거기에 더해 고등교육에 대한 중요성과 필요성이 높아졌습니다.

미국 대통령 오바마가 미국 학생들의 학업성 적이 떨어지는 것을 걱정하자, 미국의 경제학자 게리 베커(Gary Becker)는 “싱가포르, 일본, 한국은 초등교육의 질은 높지만 고등교육의 질이 떨어집니다. 그러나 미국은 초등교육의 질은 낮지만 고등교육의 질이 높고 이것이 미국의 힘이니 염려하지 마십시오”라고 말했다고 합니다.

게리 베커의 발언을 참고해 보면 우리나라도 고등교육을 통해서 생산가능인구의 질적 제고를 위한 전략을 마련할 필요가 있기 때문에 교육재정이 더욱 중요한 것입니다.

지금 초·중 등은 일반화되고 무상교육화 되고 있습니다만 이것만으로 국가성장에 관해 논할 수는 없습니다. 국가 성장 동력과 밀접한 관계가 있는 고등교육에 투자가 필요하고 엄청난 재정이 소요될 것입니다.

김 현재 대학에 진학하는 세대들이 향후 가장 높은 부양 부담을 질 것으로 예상됩니다. 이들의 높은 부양비는 이 세대들에게 짐을 지워서 만은 해결할 수 없고 다른 해결방식을 모색해야 합니다.

또한 현재 교육재정 구조에서 고등교육에 대한 투자의 증가만으로 생산가능 인구의 질이 높아질 것인가에 대해서는 많은 고민이 있습니다.

학생들이 원하는 교육과 노동시장과의 상응도를 높이는 것이 필요합니다. 저도 교수로서 학생들을 상대로 강의를 해보면 정작 학생들이 원하지 않는 강의를 하고 있는 듯한 느낌을 받습니다.

이는 우리가 전통적인 대학 모형만을 고집하고 있어서 생기는 문제 같습니다. 때문에 너무 전통적인 교육, 연구중심의 교육 모형에 집착하면서 교육 재정을 늘린다면 아무 성과도 안나게 될 것입니다.

고등교육은 산학연계나 일·학습 병행 모델을 지속적으로 늘리는 방향으로 투자를 하고, 대학이 교육에 대한 자율성을 갖는 것이 필요합니다. ‘어떤 방식으로 하느냐’에 관한 논의가 ‘교육 재정 액수의 논의보다 더 활발해야 하지 않겠나’ 하는 생각입니다.

사회 대학에 자율성을 줘야 한다는 것과 일·학습중심제와 산학연계 등의 분야에 재정을 더 투자해야한다는 것은 모순인 것 같습니다.

김 모순이기 때문에 고등교육의 유형을 나눠서 볼 필요가 있다고 봅니다. 우리가 갖고 있는 대학의 전통적인 모형이나 고등교육에 있어 교수평가제도 등의 방향이 변화하는 환경에 잘 적응하지 못하고 있습니다.

이를테면 대학 평가는 취업률로 하면서 교수 평가는 논문 수로 하는 등의 제도적 모순이 존재합니다. 저는 이런 고등교육의 제도적 모순을 학교 유형으로 풀어야 한다고 생각합니다.

전통적인 대학 모형에서 볼 수 있는 연구중심대학은 우리 사회에 상당히 필요합니다만, 안타깝게도 대학에 입학하는 학생들은 연구중심대학이 우리 사회에서 어떤 역할을 하는지 모르는 경우가 많습니다.

즉, 대학은 취업을 위해 입학하는 학생들의 수요도 맞춰줘야 하고, 계속해서 학문 후속세대도 길러내야 하는 막중한 임무에 쌓여 있습니다.

교수들은 “너 이거 잘해야 돼, 전공 잘해야 돼”라고 이야기 할지 모르지만 학생들은 “그거 어디에다 쓰는데요?”라고 생각합니다.

이러한 간극을 좁히기 위해 기존의 교수들과 대학은 새로운 고등교육의 유형을 만들어내기 위해 노력해야 합니다.

사회 다시 재정 문제로 돌아가겠습니다. 고등교육으로의 진학률이 70% 정도 됩니다. 이것은 우리 사회에서 고등교육은 결국 보통교육이라는 뜻으로 풀이할 수 있습니다.

고등교육 취학률이 10% 선이었던 과거에는 고등교육비 부담을 개인의 문제라고 생각할 수 있었습니다만, 70%를 상회하는 현재 상황이라면 고등교육비 부담의 주체가 개인에서 국가로 옮겨져야 하는 것 아닐까요?

반 미래학자들은 2030년 이후부터 노동시장의 개편으로 인해 시장의 90% 정도가 고등 교육을 받은 사람이 능력을 발휘할 수 있는 시장으로 체질 변화가 일어날 것으로 예측합니다.

우리나라가 70% 이상 고등교육을 받을 수 있는 상황이 된 것은 미래를 위한 준비과정이라고 봅니다. 그렇기 때문에 70%라는 고등 교육 취학률은 의미가 있습니다.

이러한 강점을 더욱 살리기 위해선 김 교수님 말씀처럼 교수들이 반성하고 개선할 부분이 많이 있습니다. 거기에 더해 정부의 책무성도 짚어보고 싶습니다.

2017년도 교육 예산은 9조 2,674억 원 입니다. 이 중 국가 장학금 3조 9,450억 원, 국 립대학 설립자금 운영비 2조 3,500억 원을 제외하면 2조 9,700억 원 정도 남습니다.

이 금액으로 전문대학과 4년제 대학에 R&D 형태로 교부합니다. 형태도 문제지만 우리나라 고 등교육의 규모에 비해 예산이 턱없이 부족합니다.

단순 비교를 하긴 어렵지만 미국의 경우 스탠퍼드 대학의 1년 재정이 7조 5천억 원, 하버드 대학이 6조 원 정도이고 웬만한 주립대가 5조 원 정도의 규모입니다. 그런데 우리나라는 400여 개 대학을 통틀어 2조 9천억 원 정도입니다.

미국 단위대학의 1년 재정만도 못 한 상황에서 정부는 ‘세계적으로 우수한 대학을 만들어라’라고 합니다. 만들고 싶어도 만들 수가 없는 것이 현실입니다. 교육계가 요구하는 OECD 평균 규모는 ‘최소한 국가규모에 맞는 평균’입니다.

결코 거창한 것을 요구하는 것이 아닙니다. 그 정도만 해도 잘 꾸려나갈 수 있는데 규모가 너무 갖춰지지 않은 상황에서 세계적 수준의 대학을 논하는 것은 어불성설 입니다. 그래서 국가의 책무성도 같이 논의할 필요가 있다는 것입니다.

사회 국가의 책임을 더 늘려야 된다는 의견에 대해서는 어떻게 생각하십니까?

구 동의합니다. 기본적으로 우리가 맞이하게 될 미래사회에 대한 준비는 개인의 능력만으로는 어렵다고 봅니다.

정부도 그러한 사실을 인식하고 있으면서 중등교육까지만 지원을 해주고 ‘나머지는 알아서 해’라고 하는 것은 책임을 회피하는 것이라고 봅니다. 고등교육에 대한 투자를 더욱 많이 해야하는 것은 당연합니다.

김 저는 생각이 다릅니다. 이것은 지금보다 더 투자해야 한다는 단순한 문제가 아닙니다. 현재도 대학 졸업까지 취업 못하는 학생이 50% 정도되는 상황입니다. 이러한 공급 과잉의 상태에서 국가 책임으로 인재를 길러낸 후에 일자리가 없으면 어쩌려고 하는지 모르겠습니다.

그래서 고등교육의 일반화 문제는 대학의 문턱을 낮춰준 국가와 무작정 대학에 진학하려는 개인의 공동 책임이라고 생각합니다. 지금 상태에서 고등교육에 돈을 더 투자한 다고 해서 대학이 바뀔까요? 노동시장의 상황이 바뀔까요? 전 아니라고 봅니다. 그렇기 때문에 투자를 늘리는 것은 신중하게 생각해봐야 할 문제입니다.

반 지금 우리 사회가 처한 일자리 부족의 문제는 근본적으로 노동시장의 고용 관행과 고용 구조의 문제입니다. 우리나라의 GDP 1,500조 원 중에서 10대 재벌이 차지하고 있는 비율이 85% 이상입니다.

그러나 10대 재벌이 고용을 창출할 수 있는 일자리는 2만 개 정도 밖에 안 됩니다. 55만 명이 대학을 졸업하는 이 상황에서 재벌 고용구조 시스템으로는 일자리 창출에 한계가 있습니다.

즉, 개인의 문제가 아니라 노동시장이 가지고 있는 문제라는 것입니다. 이것을 정부에서 해결하지 않고, 학생들의 문제로 보면 해결할 방법이 더욱 없습니다.

그렇기 때문에 정부는 고등 교육에 투자를 해서 학생들에게 새로운 일자리를 창출할 수 있는 능력을 계발할 수 있도록 해줘야 합니다. 몇 개 안되는 일자리에 치열한 경쟁을 뚫고 들어가라는 것은 제조업 중심의 대한민국의 경제구조를 그대로 유지하자는 것과 같 습니다.

사회 단순히 봤을 때 우리 나라의 대학 등록금이 세계에서 두 번째로 비쌉니다. 이러한 현상은 어떻게 해결해야 할까요?

김 우리나라가 OECD 국가 중에서 대학 등록금에 대한 국민 부담률이 제일 낮고, 대학에 입학하는 학생 인구비율이 제일 많은 것을 감안해보면 세계에서 두 번째로 대학 등록금이 높다는 것은 정확한 수치는 아닙니다.

그렇지만 국가의 재정이 투입되는 것은 결국 세금 문제입니다. 보다 많은 국가의 지원을 위해선 세금을 늘려야 합니다.

문제를 해결하기 위해 증세를 하는 것에는 동의합니다만, 세금을 10조원 정도 늘린다고 했을 때 실제 국민 주머니에서는 그 이상의 돈이 빠져나가게 됩니다.

그렇기 때문에 세금을 늘리는 문제는 가능하면 자제하고 있는 것입니다. 교육비는 늘려야 하지만 어떤 방식으로 늘리는 것이 맞는지 상당한 고민이 필요합니다.

재정투입의 효과를 높이는 방안에 대한 고민 없이 단순히 재정을 늘리자는 주장만 하는 것은 결코 바람직한 방향이 아닙니다.

사회 재정의 자율성도 짚어보겠습니다. 현재 국가의 고등교육재정 지원은 사업 단위로 하고 있습니다. 그러다보니까 교육부가 정한대로만 사업을 진행하고 재정을 투입해야 해서 대학은 점점 자율성을 잃어가고 있습니다. 개선책으로 재정 집행에서 일정 부분의 자율성을 보장하는 고등교육재정교부금법이 필요하지 않겠습니까?

반 저는 고등교육재정의 문제가 나타난 근본적인 원인을 고등교육재정에 정치적인 요인이 너무 가미되었기 때문이라고 분석합니다. 교육부가 재정지원사업비를 마련할 때는 기재부와 타협을 통해 사업 위주로 예산을 받아오게 됩니다.

교육 사업은 10년~20년 진행해야 성과가 나타납니다만, 기재부에서 재정을 받아 오는 경우엔 사업을 3~4년 잘 진행하다가도 정권 바뀌면 사업 자체가 없어져 버리는 사례가 많습니다. 투자의 효율성도 없고, 일관성도 없고, 학교는 예측가능하지 못한 사업 때문에 불편한 문제들이 발생했습니다.

그래서 경제 학자들이 블록 그랜트(Block grant-정액 교부금) 정책을 꺼내들었습니다. 내국세의 일정부분을 확보해서 국립대학이나 사립대학이 자율적으로 재정을 운영할 수 있는 법적 근거를 갖추어, 교육계가 기재부와 정치권으로부터 독립을 하자는 것입니다.

구 기본 재정을 확보하는 것에는 저도 동의합니다만, 문제는 확보한 재정을 ‘어떻게, 어디 에 투자할 것이냐’ 입니다. 지금처럼 중앙정부가 일선 대학의 모든 것을 좌지우지하는 제도가 고쳐지지 않는 이상 재원을 얼마를 마련하느냐의 문제는 부차적이라고 봅니다.

김 저는 지방교육재정교부금이 따로 있고, 지방재정교부세도 따로 있는데 여기에 더해 고등교육재정교부금을 또 만들어서 재정을 경직화시키는 것은 바람직하지 않다고 봅니다. 저도 대학의 자율성을 인정하는 입장이지만, 교육부가 굳이 대학에 교부금 형식으로 지원 할 필요가 있을까 싶습니다.

이 논의의 핵심은 대학에 지원할 때 대학이 자유롭게 사용할 수 있도록 꼬리표 안 붙이고 주자는 것인데, 지방 교육재정교부금이 따로 있는 상황에서 또 다른 교부금 형식의 지원은 정치적으로도 불가능해 보입니다.

반 지금 논의하는 것과 비슷한 사업으로 ‘교육역량강화사업’이 있었습니다. 사업이었지만 사업단위 지원을 하는 게 아니라 경상비로 집행할 수 있도록 기관지원을 했습니다. 의도는 좋았지만 문제는 말 그대로 선택과 집중이었다는 겁니다.

전체 400여 개 대학 중에 70개 정도 대학만 혜택을 받고 나머지는 못 받았습니다. 그러다보니 우리나라 교육의 전반적인 질을 올리는 데는 한계가 있었습니다.

재원이 적었을 뿐만 아니라 이것조차도 오래 유지하지 못하고 3~4년 하다가 그만두었습니다. 늘 그랬듯이 정권이 바뀌니 유야무야됐습니다. 그래서 이것을 제도화해야 한다는 것이 고등 교육재정교부금법을 제안한 중요한 동기일 것 입니다.

사회 지자체와 교육 이야기를 해보겠습니다. 누리과정 등 각종 복지정책으로 인 한 지자체의 상황은 어떻습니까?

구 누리과정 문제를 교육청이 떠안으면서 어쩔 수 없이 지출을 줄이고 지방 교육채도 발행 하고 있는 상황입니다. 지자체도 마찬가지로 지출을 많이 줄여서 자체 사업이 상당히 줄었고 공약 사업도 추진할 수 없는 형편이 되었습니다.

사회 제가 본 데이터에 의하면, 2015년 누리과정과 무상급식에 들어간 총 비용이 6조 원 정도입니다. 1,500조 원 되는 GDP 규모에 400조 원 정도의 예산을 갖고 있 는 나라가 6조 원의 복지 예산으로 마치 국가가 망하는 것처럼 이야기하고 있습니다.

정치적인 문제가 함께 엮이지 않으면 6조 원이라는 돈은 국가의 의지만 있으면 큰 돈이 아니라고 생각합니다. 이 정도 규모의 정책도 시행에 옮기지 못할 정도의 허약한 나라로 몰아가는 것은 생산적이지 못한 논쟁이라고 봅니다.

이런 관점에서 보면 고교무상교육도 3조 원 정도면 다 실현 가능한데 왜 실행에 옮기지 못하는 것 일까요?

반 대한민국 경제규모 수준의 선진국은 벌써 고교무상교육 정책을 펴고 있습니다. 한국은 평균 수준에도 못 미칩니다.

국가 경제 규모에 따라 지원할 수 있는 것은 다 해놓고, 투자의 효율성을 이야기하고 논쟁을 해야되는데, 국가에서 책임을 안지고 있는 상황에서 자꾸 이념 문제로 가고 있는 현 상황은 정치적 책략이 라고 봅니다.

사회 고등학교 교육을 누가 부담해야 하 는가에 대한 문제입니다. 그런데 지금 소득 계층 중에서 이른바 상위에 있는 사람들은 대개 괜찮은 대기업, 괜찮은 중소기업 등 학비 지원을 해주는 회사를 다닙니다.

공무원도 학비를 지원해줍니다. 저소득층도 차상위 계층까지는 국가가 지원해 줍니다. 지방의 군 지역, 농어촌 지역도 국가에서 지원해줍니다. 그렇기 때문에 실질적으로 교육비를 내는 사람은 도시자영 업자입니다.

이들이 무상교육을 안 해서 피해를 받는 계층인 것입니다. 학비지원을 받을 곳도 없도, 국가로부터 교육비지원도 받을 수 없는 중간 계층을 위해서 무상교육을 해야하는 것 아니냐는 의미입니다. 주제를 바꿔 세입구조 이야기를 해보겠습니다.

우리나라 교육재정 세입 구조는 국가 부담과 지자체 부담으로 나뉩니다. 국가가 부담하는 것은 교육세와 내국세 교부금이고 지자체가 부담하는 것은 일반회계로부터 전입금, 즉 지방교육세전입금, 시·도세전입금, 담배소비세전입금, 교부금감소보전금, 학교용지부담금 등입니다. 이것을 좀 단순화하는 방안은 없을까요?

구 중앙정부는 세입을 어떤 식으로 마련하든 큰 상관은 없습니다. 그러나 지방교육세는 다릅니다. 지방자치단체로부터 전입되는 지방 교육세목을 보면 담배소비세, 자동차세, 취득세가 전체의 70%를 차지합니다. 그런데 이 세 항목이 왜 교육비를 이 만큼 부담하는가에는 어떤 논리적인 근거가 없습니다.

물론 소득 수준과 비례해서 관계가 성립하는 경우도 간혹 있겠지만 세금을 부담하는 사람이 교육투자의 주된 수혜자는 아니기 때문에 이들이 왜 대부분의 지방교육세를 내야하는지 형평성에 비춰 봤을 때 명분을 찾기 어렵습니다.

그런 의미에서 지방교육세의 세원을 재정비해야 할 필요가 있습니다. 세금 구조가 너무 복잡합니다. 세금은 부담하는 사람의 눈에 결과가 보여야 본연의 감시 기능이 작동될 수 있습니다. 이것을 ‘조세가격기능이 작동한다’라고 합니다.

지방세는 사용료의 성격이 강해서 가격기능이 가장 중요합니다. 이처럼 조세의 본연의 기능을 제대로 발휘할 수 있게 하려면, 지역주민들이 자기가 받고 있는 교육에 대해 평가할 수 있도록 세목 수를 줄이는 동시에 일반전입금을 줄여 지방교육세를 통해서 나오는 재원을 늘릴 필요가 있습니다.

지방소득세는 지역마다 편차가 큽니다. 도 지역에서는 지방소득세가 시·군세, 즉 기초자치 단체세로 불리고 대도시 지역에서는 광역시세 라고 합니다. 학군 좋은데 살면 집값이 높아지니까 이런 지역은 지방소득세와 재산세 대상이 가장 적합한 세원입니다.

그래서 제가 생각하는 가장 좋은 방법은 지방교육세의 세원을 지방소득세와 재산세로 단순화하자는 것입니다. 거기에 취득세와 레저세를 포함해 총 4개 정도의 세목이 가장 현실적이라 생각합니다.

김 이런 방법, 저런 방법을 다 찾아서 시행한다고 해도 우리 나라의 가장 큰 문제는 세율도 중앙정부가 정하는 거고, 과세권도 지자체에는 없다는 것입니다.

사회 그렇다면 자치단체에 교육세 과세권을 주고 책임도 지게 하는 등 법을 바꾸어야 할까요?

반 우리 나라는 간접세가 53%, 직접세가 47%입니다. 외국과 달리 직접세 비율이 너무 낮습니다. 자기가 세금 낸 것만큼의 책무성이 나 조세 저항이 약할 수밖에 없습니다. 그래서 지방 교육세와 같은 목적세를 만들어 책무성 을 높이려 하고 있습니다.

미국의 경우, 주정부 에서 직접세인 세일즈택스(Sales tax)와 연방의 인컴택스(Income tax)로 세금을 걷고 이를 지역별로 배분해 균형발전을 시킵니다. 이렇게 직접세 중심의 세율 구조를 통해서 균형을 이룰 수 있는 시스템으로 가야하는데 우리의 세금 구조는 너무 간접세 중심입니다. 이러한 구조를 개선하지 않으면 나중에 지역별 편차 가 더 심화될 우려도 있습니다.

사회 수익자부담경비가 8조 원이나 됩니다. 공립학교가 6조 원, 사립학교가 2조 원 정도입니다. 체험활동비, 수학여행비 등이 사부담으로 넘겨지고 있습니다. 선택적 교육활동을 위해 들어가는 비용을 수익자부담으로 하는 것은 괜찮은데, 기본적인 교육활동까지도 사부담으로 전가되고 있는 현실을 어떻게 보시나요?

반 무상급식 시행으로 전라도는 크게 지장을 안 받습니다. 기초생활수급자가 너무 많으니까 자동적으로 중앙정부의 부담이 됩니다. 서울의 경우 타 지자체에 비해 학생은 많고 기초생활수급자는 적으니 무상급식 시행에 비교적 많은 돈이 들어가는 것을 인정합니다만, 말씀하신대로 우리 나라는 수익자 부담금 8조 원, 사교육비가 18조 원으로 총 26조 원의 추가 교육비를 국민이 부담하고 있습니다. 공교육이 제대로 이루어지면 수익자 부담금과 사교육비 26조 원을 줄일 수 있다고 봅니다.

이렇게 줄여진 돈으로 공교육에 투자하면 무상급식 비용은 충분히 해결할 수 있습니다. 수익자부담경비와 사교육비 문제도 함께 해결되는 것입니다. ‘교육 투자는 국가 우선순위의 상수’라고 생각합니다. 국가에서 GDP 일정 부분에 대한 지향점을 확보하면 가능한 일입니다.

사회 누리과정을 경험하면서 예산과 결산의 차이와 지방채 발행의 문제가 발생했습니다. 분명히 예산에 구멍이 생길 것을 알면서도 예산편성과정에서 중기 재정 계획을 부풀려 아무런 문제가 없는 것처럼 속이고 교부금을 높여놨습니다. 결국 결산을 하고 정산을 해보니 짜놓은 재정 계획에 한참을 못 미치게 되었습니다. 그러자 지방채를 발행해서 메웠습니다.

결과적으로 4~5년 후의 예산을 당겨서 현재 상황을 덮어버리는 것입니다. 이러한 상황에서도 정부는 “앞으로 학생 수 감소와 함께 수요도 줄어들게 되어 있어 문제없다”고 합니다. 참 답답합니다.

지금 발행한 지방채는 5년 지나면 문제가 고스란히 드러나게 됩니다. 더 큰 문제는 아직 해결되지 않은 누리과정의 후속여파로 인해 언제까지 지방채를 발행해야 하는지 모르는 상황과 함께 기발행한 지방채를 어떻게 상환할 것인가 하는 것입니다.

반 지금 중앙정부는 계속해서 시도교육청과 의 갈등을 유발합니다. 2017년 예산에서 지방 교육재정교부금의 액수가 줄어들고, 오히려 지방교육정책지원 특별회계를 통해서 누리과정, 방과후학교 등 1,580억 원대 국가시책 사업을 진행할 국세교육세를 별도로 설정해 놓은 것도 일종의 편법입니다. 이러한 속셈을 알고 있는 시도교육청과의 갈등은 더욱 깊어질 수밖에 없습니다.

사회 마지막으로 교육재정 정책의 바람직한 방향에 대해 말씀해주세요.

구 오늘 논의한 것들 중에는 정치적으로 풀어야 하는 문제가 많습니다. 또 외국의 사례와는 다른 우리 나라만의 특수한 부분이 있습니다. 관련 내용을 연구하는 연구자들이 더욱 많은 관심을 가져야 할 것입니다.

반 경제학 전공하시는 교수님들이 거시경제에 대해 이야기했으면 좋겠습니다. 재정 상황이 여의치 않은 상태에서 교육투자에 대한 이야기를 하니까 자꾸 시스템적인 부분만 건드리게 되는데 우리나라는 교육에 대한 정부 지출 규모가 GDP 대비 28% 밖에 안 됩니다.

OECD 국가 평균인 45%에 크게 못 미치는 수준입니다. 정부 재정 상태가 좋지 않은 현 상황에선 증세를 통해 GDP 대비 정부지출 규모를 늘리는 전략이 나와야 합니다. 또한, 무상급식 등 교육복지에 소요되는 10조 원 정도 되는 돈을 확보해야 합니다. 더 이상 정치적으로 교육투자 축소에 대한 이야기는 하지 않았으면 합니다.

김 10조 원 이라는 세금을 추가로 걷는 것은 그리 간단한 문제가 아닙니다. 경제학자들도 인적 자원과 지식·기술을 국가 발전에 있어 가장 중요한 부분으로 인식하고 있지만, 투입 대비 산출도 걱정을 해야 합니다. 국민의 세금 부담은 적은 게 좋지만 증세가 불가피해졌다는 데는 동의합니다.

사회 바쁘신 와중에도 우리 나라의 교육을 위해 이렇게 좌담에 참석해주셔서 감사합니다.