지난 19대 대통령 선거 기간 중에 국민의당 안철수 후보는 “5-5-2 학제 개편으로 창의적인 인재 양성의 기반을 마련하겠습니다”라는 공약을 발표하여 세간의 주목을 받은 바 있다. 미래정보사회의 도래에 따라 대한민국 정부 수립 이후 한 번도 변화된 적이 없는 6-3-3-4 단선형 학제를 개편할 적기라는 찬성 의견과 함께, 현실 여건을 고려하지 않고 뜬금없이 학제 개편이라면서 정치권발 ‘교육 대변혁’에 대해 탐탁해 하지 않는 반대 여론 또한 만만찮았다.

결과적으로 학제 개편 논의는 안철수 후보의 낙선으로 다시 휴지기로 접어들지, 아니면 미래 환경변화에 대비해 학제 개편 논의가 본격적으로 점화되어야 한다는 일각의 주장에 따라 새 정부의 정책 의제로채택될 것인지 갈림길에 서 있다.

이러한 상황에 접하여 본 고는 학제에 대한 기본적인 이해와 함께 학제 개편 시 고려해야 할 요소를 알아보고, 향후 학제 개편의 기본 방향을 논하고자 한다.

학제의 이해

학제는 학교 제도의 준말로 학교와 제도의 합성어이다. 학교는 교육목표를 달성하기 위하여 다양한 교육방법을 통해 교육내용을 가르치고 배우고 평가하는 체계적인 교육활동을 수행하는 공적인 기관이다.

제도는 특정 조직이나 기구의 기능과 활동에 관한 내용을 형식화하여 표준화한 체계를 말한다. 그러나 학교 제도는 학제라는 축약어로 표현되면 단순한 합성어 이상의 의미가 있다. 학제는 국가의 기본 제도로서 한 나라의 교육목표를 달성하기 위하여 구성된 제도이다.

일반적으로 학제는 학교의 단계와 계통에 따라 교육의 목적, 교육기간, 교육내용, 취학연령 등을 구분하는 학교간의 종적 연결구조와 학교교육과 학교외 교육의 기능을 계열 간, 학교 간 이어주는 횡적 연결구조 등으로 구분할 수 있다(김영철 외, 2004: 11).

학교 간의 종적 연결구조는 학제의 단계성을 의미하는 것으로 이는 취학 연령층에 따른 학교급의 차이를 알려준다. 어떠한 연령층 또는 어느 정도의 교육수준인가에 따라 교육의 목적과 내용이 달라진다. 일반적으로 유치원, 초등학교, 중학교, 고등학교, 대학교, 대학원 등으로 분류한다.

교육의 기능에 따른 횡적 연결구조는 학제의 계통성을 의미하는 것으로 이는 학교의 교육목표와 교육대상자에 따른 학교 종별의 차이를 말해준다.

일반적으로 보통교육계통, 직업교육계통, 특수교육계통, 원격교육계통 등으로 구분한다(권건일, 2004: 343). 학교 단계와 학교계통별 학교 간의 접속과 분화 관계 및 연계에 따라 학제는 보통 단선형 학제(Single Ladder System), 복선형 학제(Dual Ladder System), 혼합형 학제(또는 분기형 학제) 등으로 구분한다(김영철 외, 2004: 11).

우리나라의 현행 학제는 대한민국 정부 수립 이후 68년간 고수해온 단선형 학제이다. 위 그림에서 보는 바와 같이 6-3-3-4의 기본학제를 중심으로 하는 단선형 구조이지만 각급 학교단계별로 특별학제에 속하는 학교들을 두고 있어 결과적으로 절충식 분기형 학제임을 알 수 있다.

특별학제에 속하는 학교들을 자세히 살펴보면 초등학교 과정에 3년제 공민학교가 있고, 중학교 과정에 고등공민학교, 근로청소년을 위한 산업체 특별학급, 근로청소년을 위한 산업체 부설중학교, 특수학교 및 각종학교가 있다.

고등학교 과정에는 방송통신고등학교, 근로청소년을 위한 사업체 특별학급, 산업체 부설고등학교, 고등기술학교, 특수학교 및 각종학교가 있다. 대학교 과정에 해당하는 학교로는 방송통신대학, 산업대학, 교육대학, 전문대학, 기술대학, 사이버대학, 사내대학 그리고 각종학교가 있다.

여기서 각종학교는 중학교, 고등학교, 대학교 과정이 모두 개설되어 있다는 것을 알 수 있다. 각종학교는 정규학교에서 가르치기 힘든 내용을 가르치는 일종의 직업학교들로 간호, 미용, 양재, 속기, 타자, 통신, 편물 등의 기술을 학교급 별로 수준에 맞게 수업한다. 학력이 인정되는 각종학교는 해당 급별의 학교를 졸업할 경우 기본학제의 졸업자격을 부여한다.

학제 개편의 의미 해석과 접근

학제는 학교 교육 단계의 구조를 조직화하고 구조별 기능과 활동에 관한 내용을 분류하여 표준화한 형식을 말한다. 학제를 ‘학교에 관한 제도’ 즉, 학교 제도의 축약어로 이해할 때 ‘제도’는 두 가지 의미를 지닌다. 어느 쪽으로 학제의 의미를 해석하느냐에 따라 접근방법이 달라지게 된다.

첫째는 System으로서의 제도로, 이때 학제는 ‘학교의 단계별 구조를 형식적으로 표준화한 체계’를 말한다.

System으로서의 학제를 가정할 경우 학제 개편의 논의 방식은 미래 환경 변화에 적응하는 학제의 존립 가능성과 합목적성 그리고 존재가치의 합리적 유용성에 초점을 맞춘다.

물론, 이때도 학제 연구는 학제(System)가 단순히 전체 교육제도 속에 포함된 독립적인 교육기관의 외형만 포함하는지 아니면 기관 내부의 활동내용(교육, 연구 등)까지 포함하는지 논의하고 결정해야한다.

둘째는 Institution으로서의 제도로, 이때 학제는 ‘장기간에 걸친 인간행동의 정형화된 패턴(A set of regularized patterns of human behavior)’으로서의 의미를 갖는다(하연섭, 2011: 43-45).

이런 의미에 따른 학제 연구는 역사적 변화의 산물로서 학교 제도의 현실적 존재의 근원과 유지조건 그리고 파급되는 결과에 대한 종합적인 진단과 대안을 모색한다.

즉, 제도 그 자체의 합리적 조건 설정도 중요하지만 그보다도 ‘왜 이러한 제도가 생겼는지, 어떻게 해서 이런 제도가 유지되는지, 제도변화의 메커니즘에 대한 이해를 바탕으로 어떻게 제도를 의도적으로 설계할 것이지’를 더 중시한다.

Institution으로서의 학제를 가정할 경우 논의의 전개방식은 학제 존립의 역사·문화적 맥락에 대한 이해를 바탕으로 제도의 제약요건, 제도의 정당성과 생존요소, 합리적이고 의도적인 제도 설계의 가능성 모색에 초점을 맞추어야 한다.

그럼 그동안 우리의 학제 개편을 염두에 둔 연구는 어떠하였는가? 기존의 학제연구는 제도의 탄생과 근원에 대한 맥락적 탐구(경로 탐색)를 등한시한 채, 미래의 수요와 환경변화에 어떻게 하면 잘 기능할 것인가에 대한 예측에 바탕을 둔 제도 설계에 초점을 맞추어 왔다.

그러나 이러한 접근 방식은 정형화된 제도의 틀 속에 인간의 다양한 요구와 의사를 획일화하고 규범적으로 제한하는 한계를 드러내 왔다. 그뿐만 아니라 제도의 고유한 역사·문화적 맥락의 특수성을 무시하고 합리적 순수성을 견지하려는 태도를 취해왔다.

이에 따라 학제는 시간의 경과에 따라 요구의 다양화가 증가하면서 현실 적합성에 의문이 생기고 시대의 요구에 부응하지 못하는 비합리적인 존재로 인식되는 경향으로 나타나게 되었다.

이는 거의 정부마다 학제의 근본적인 개편에 대한 대형 프로젝트가 추진되게 된 배경이기도 하다. 하지만 결국 프로젝트는 기획의 설계로만 끝났고 큰 틀의 개편이 아닌 보완적이고 부분적인 학제 개선에 그치고 말았다.

결국, 학제 개편에 대한 탐구는 학제에 대한 의미 해석 여하에 따라 두 가지 접근이 가능하다. 우선 학제를 System으로 보는 관점은 기술적 합리성을 바탕으로 미래 환경 변화에 따라 학제의 횡적·종적 연결 구조를 재구조화하고 이에 따라 교육 내용과 방법을 어떻게 배열하는 것이 합목적적이고 타당한지를 본다.

반면, 학제를 Institution으로 보는 관점은 역사·문화적 맥락에 대한 이해를 바탕으로 현재 환경의 요구와 상황에 적합한 학제를 설계하는 데 관심이 있다. 이러한 학제 개편의 두 가지 접근은 실제 학제 개편을 위한 과정에서 변증법적 정·반의 관계에 있기보다는 상보적인 관계로 이해하는 것이 바람직하다.

그 이유는 학제의 개념 자체에 System과 Institution의 의미가 다 같이 담겨 있기 때문이다. 또 제도 설계로서의 학제 개편은 체계적 합리성에 의한 미래 지향성도 중요하지만 체계적인 설계의 증거로서 우리의 역사와 문화 속에서 학제가 존속·유지되어온 맥락과, 현 상황에서의 요구와 제약 요인도 충분히 고려되어야 하기 때문이다.

학제 개편 논의에 대한 성찰

그동안 학제 개편에 대한 연구와 실제에서의 논의는 미래 사회의 변화에 대비한 현행 학제의 모순과 문제점에서부터 시작하였다. 2004년부터 한국교육개발원을 중심으로 수년간 지속한 학제 개편 연구는 모두 ‘미래 사회에 대비한’ 혹은 ‘정보지식사회에 대비한’이라는 수식어가 붙어 있었다.

이런 메가트렌드에 따라 이에 합당한 교육목표와 내용 그리고 방법의 전환이 필요한데 현재 학교 구조의 틀로는 이를 감당할 수 없으므로 학제의 개편이 불가피하다는 것이다(김영철 외, 2004; 박재윤 외, 2007).

한국교육학회(2006)도 2006년 추계학술대회에서 ‘미래 사회에서의 학제’라는 주제로 각 분과 학회와 협동으로 분과 학문의 관점에서 미래의 학제를 설계하는 데 고려해야 할 점들과 방안들을 논의한 바 있다.

이러한 미래 대비형 학제 개편 논의는 제4차 산업혁명에 따른 지능정보사회의 도래에 따른 사회 각 분야의 대응 노력이 주요 담론으로 등장한 현재도 여전히 유효한 것으로 나타나고 있다.

정제영(2016: 40)은 위 학술대회에서 지능정보사회에 대비한 미래 교육정책의 방향으로 ‘미래형 학제 개편 검토’를 첫 번째로 꼽았다.

그는 현행의 학교 종류와 수업연한을 구분하고 있는 6-3-3 제도를 법규에 따라 한정하지 않고 학교급을 통합하여 운영하는 ‘12년제 통합형 학교 모형’을 검토하고, 학년이나 계열에 관계없이 학생들의 학습 수준에 맞춘 ‘무학년제’의 도입을 권고하고 있다.

최근 학제 개편에 대한 실제적인 논의가 활발했던 19대 대선에서 안철수 후보는 미래 창의적인 인재 양성의 기반을 마련하기 위해 5-5-2 학제로의 개편을 주요 교육공약으로 내세웠다.

안후보는 기존 6-3-3 학제를 산업화 시대의 낡은 학제로 규정하고, 경쟁과 입시 위주의 교육으로 인해 창의성 교육을 어렵게 하고 과도한 사교육비 지출을 조장한다고 하였다. 결국 현 교육제도는 아동 성장 속도, 저출산·고령화문제, 세계화 등 교육의 내외적 변화를 따라가지 못하고, 4차 산업혁명 시대가 요구하는 창의적인 인재를 양성하기 어렵다는 것이다.

이에 따라 6(초)-3(중)-3(고) 학제를 5(초)-5(중)-2(진학·직업진로탐색학교) 학제로 개편하는 것이 필요하다고 한다.

어떤 목적을 위해 학제를 개편하려고 하는지는 드러나 있는데, 왜 중학교 과정이 5년이 필요하고 탐색학교가 2년이 필요한지 전혀 언급되고 있지 않아 현재와 미래가 연결이 안 되고 있다.

특히, 고등학교를 관심과 적성에 따른 학점 이수를 통해 대학에 진학하는 ‘진학진로탐색학교’와 직업 준비를 전문적으로 하는 ‘직업진로탐색학교’로 나눈 것은 가히 혁명적이다.

그러나 과학고·영재고는 진학진로탐색학교에서 학생을 위탁받아 교육한다든지, 외고·자사고·국제고는 선지원 후추첨 제도로 전환한다는 방법론은 보이지 않는다.

이러한 학제 개편에 대한 공약은 대선후보들 간의 공개 토론 석상에서는 물론이고, 전문가들의 정책공약 평가에서도 구체성의 결여와 실현 가능성의 제약 때문에 좋은 평을 듣지 못하였다.

학제 개편에 관한 전문가들의 연구와 정치인들의 관심은 모두 미래 사회의 변화에 대비한 현행 학제의 미비와 창의성 계발을 위한 교육보다는 입시 위주의 교육으로 인도하는 현행 학제의 모순에 모이고 있음을 알 수 있다.

학제 개편은 미래 사회에 대한 예측을 바탕으로 탑다운 방식에 의한 전문가의 설계로 마무리 될 수밖에 없다. 그러나 이 과정에서 간과해서는 안될 것은 6-3-3 학제가 그동안 과거에서 바라본 미래의 변화 예측속에서도 왜 68년씩이나 건재해왔는지 이유를 살펴보아야하고, 이 학제를 개편하기 위해서는 현재 상황에 대한 철저한 분석과 다양한 요구를 파악해야 한다는 점이다.

현재의 제도는 과거의 산물이고, 미래의 출발점이다. 과거와 현재가 무시된 채 미래만 보고 설계된 제도는 진공 상태의 건축물 혹은 박제된 유토피아와 다름없다.

과거 학제가 지속하여 온 경로를 살펴보면 향후 제도 설계의 제약 요인을 밝혀낼 수 있고, 미래 사회의 변화 양상에 대한 환경 비교를 통해 지금이 제도 변경 혹은 새로운 제도 설계를 위한 중대한 전환점(Critical Juncture)인지를 파악할 수 있다.

따라서 이후의 학제 개편 논의에서는 미래 환경 변화에 대비한 기술적 제도 설계에 앞서 시대 상황적 맥락을 먼저 이해하고, 설계된 제도의 유효성을 높이기 위해 맥락이 던져주는 제약 요인의 범위와 효력을 반드시 선행적으로 고려하는 것이 필요하다.

학제 개편의 기본 방향

이상의 논의로부터 향후 학제 개편은 다음과 같은 기본 방향을 전제로 깔고 그 바탕 위에서 추진되어야 한다.

첫째, 학제의 개념을 System과 Institution의 의미를 가진 복합어로 인식하여 우리나라 학제의 역사적 맥락에 대한 분석을 바탕으로 경로 의존성을 이해하고 새로운 학제 설계의 제약 요인을 확인한다.

Institution으로서의 학제는 중대한 전환점에 이르기까지 경로 의존적일 수밖에 없도록 만드는 영향 요인으로서 역사적 맥락의 중요성을 강조한다. 따라서 학제 개편 시 학제 개념의 확대를 통해 먼저 우리나라 학제의 역사적 맥락을 충실하게 분석할 필요가 있다.

역사적 맥락에 의한 분석은 우리에게 학제가 왜 경로 의존적일 수밖에 없는지, 이러한 경로 의존성은 새로운 학제를 설계할 때 어떻게 제약요인으로 작용하는지를 설명해준다.

이러한 학제의 경로 의존성은 새로운 학제로 개편하고자 할 때 필연적으로 학제의 정합성을 요구한다. ‘학제의 정합성’은 학제의 오래된 구성요소와 새로 도입되는 구성요소들이 융합되어 원활하게 작동되는 상태를 말한다(박재윤 외, 2007: 250).

둘째, 학제 개편은 미래 환경 변화를 반영하되 기존 학제가 유지되어온 틀을 점진적으로 보완하는 방식을 취한다. 미래 환경은 현시점에서 예측된 것이기 때문에 미래 환경 변화에 대한 준비는 현재 행해지고 있는 제도와 관행을 지속해서 개선하는 경로 진화의 방식을 취하는 것이 바람직하다.

학제 개편에 영향을 미치는 미래의 교육 수요결정요인들 - 인구 구조의 변화, 세계화, 지능정보사회화, 다문화 경향성 등 - 과 같은 메가트렌드는 현재로부터 시간이 지날수록 보편화하는 경향을 보이기 때문에 지금 우리가 익숙해 있는 현행 학제를 부분적으로 변화시켜 적응해 나가도록 하는 것이 최선이다.

예를 들어, 지능정보사회가 예견된다고 해서 지금 당장 우리가 익숙해져 있는 모든 것을 단절하고 새로운 사회에 맞게 개조할 수는 없다. 따라서 미래 사회의 변화를 염두에 두고 진행되는 학제 개편은 다양성과 유연성이 보장되는 방식으로 추진될 필요가 있다(박재윤 외, 2007: 250).

셋째, 학제 개편은 세계적인 개편 동향을 참고하되 우리의 관점에서 재해석하여 한국적 맥락과의 결합을 시도한다. 교육의 세계화 추세에 따라 우리교육의 역사·문화적 맥락을 무시한 채 세계적 표준으로의 무조건적인 전환은 결국 ‘우리도 잃고 세계도 잃는’ 결과를 초래할 수 있다.

따라서 학제의 제도적설계는 세계의 표준적 동향에 근거한 모방적인 채택보다는 우리 교육 제도와의 조화로운 상호작용을 통해 창조적인 선택이 가능하도록 해야 한다.

넷째, 학제 개편의 기술적 합리성은 우리의 시공간 속에서 발휘되어야 하며, 학제 개편은 사회적 공감대의 형성과 확보를 바탕으로 추진하는 것이 바람직하다.

학제 개편이 타당해지려면학교급별 수업연한 조정과 함께 교육 내용의 계열성과 연계성 그리고 방법의 적절성이 일관성 있게 구축되어야한다. 이 과정에서 가장 중요한 것은 기술적 합리성을 보장하는 것이다.

그러나 기술적 합리성은 우리의 공간에서 발휘되어야 하며 그 범위 내에서 학제개편의 타당성을 입증하게 된다. 이렇게 발휘되는 합리성을 제한적 합리성(Bounded Rationality)이라고 하고, 중범위 이론(Middle-Range Theory)이라고 부른다.

이러한 합리성은 자칫 정책 연구에 근거한 추진의 논리로서 정책 엘리트들과 학자 및 연구자들 사이의 폐쇄적인 소통구조 속에서 강조될 수 있기 때문에, 이해 당사자들과의 조정적 담론(Coordinative Discourse)과 사회적 공감대 형성을 위한 소통적 담론(Communicative Discourse)을 통해 거버넌스적 합의가 필요하다.

결론적으로, 새로운 학제의 설계 방향은 ‘획일적’이고 파급효과가 큰 ‘유일최상의 제도’의 구상보다는

1) 역사적 분석으로부터 얻어진 제도의 제약 요건을 불식시키고, 2) 현실적으로 교육기관들이 생존을 위해 모방적으로 동질화되어가는 경향을 탈피할 수 있도록 하면서, 3) 제도 운용의 융통성이 보장될 수 있도록 유연한 학제를 우리의 관점에서 창조적으로 구상하고, 4) 사회적 공감대 형성을 통해 타당하고 설득력 있는 적절한 학제를 구안해 나가는 것이다. 

구체적인 학제 개편 과제는 이러한 기본 방향에 따라 설정되어야할 것이다.