들어가며

교육감 직선제가 자격과 함께 많은 문제를 노정시키고 비판받고 있다.

문제점으로 꼭 주민전체가 투표해야 하나, 누군지 모르고 찍는다(선거권자 적합성), 부정과 비리가 왜 이리 많나(자격과 도덕적 수월성), 돈이 너무 들고 감당할 수 없다(과도한 선거비용과 조달장치 미흡), 일반정치와 결탁하고 있다(선거의 정치화 경향), 시·도지사와 왜 싸우나(공약집행과정의 갈등), 의결기관없이 집행기관만 있는 반쪽 자치다, 교육부와 왜 싸우나(위임사무의 과다), 초·중등교육 모른다, 견제장치가 없다는 등이 제기되고 있다.

특히 직선제로 당선된 교육감들의 역할 수행 즉 직무 수행 행태가 주민의 기대에 부응하지 못하고 있는 사례들로 정치적으로 편향된 공약, 무리한 공약 추진, 특정 세력에의 편향적 태도, 지지자에 대한 보은·정실·특혜 인사 및 행정보상 등으로 교육의 자주성과 전문성, 정치적 중립성을 훼손하여 주민의 기대에 부응하지 못하는 현상도 직선제 회의에 한몫을 하는 것으로 지적한다.

이러한 문제가 제기되는 가운데 교육감 직선제를 폐지하자는 주장까지 나오고 있다. 교육감 선출제도는 지방교육자치제도의 가장 중요한 기본제도이다. 그러므로 지방교육자치제도의 본질과 이념, 가치에 부합하는 선거제도가 되어야 한다. 먼저 우리 헌법이 제시하고 있는 지방교육자치제도의 본질적 가치가 무엇인지에 대한 헌법재판소의 견해를 보자.

‘지방교육자치도 지방자치권 행사의 일환으로서 보장되는 것이므로, 중앙권력에 대한 지방적 자치로서의 속성을 지니고 있지만, 동시에 그것은 「헌법」 제31조 제4항이 보장하고 있는 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성을 구현하기 위한 것이므로, 정치권력에 대한 문화적 자치로서의 속성도 아울러 지니고 있다. 이러한 ‘이중의 자치’의 요청으로 말미암아 지방교육 자치의 민주적 정당성 요청은 어느 정도 제한이 불가피하다. 지방교육 자치는 ‘민주주의·지방자치·교육자주’라는 세 가지의 헌법적 가치를 골고루 만족시켜야만 하는 것이다. ‘민주주의’의 요구를 절대시하여 비정치기관인 교육의원이나 교육감을 정치기관(국회의원·대통령 등)의 선출과 완전히 동일한 방식으로 구성한다거나, ‘지방자치’의 요구를 절대시하여 지방자치단체장이나 지방의회가 교육의원·교육감의 선발을 무조건적으로 좌우한다거나, ‘교육자주’의 요구를 절대시하여 교육·문화분야 관계자들만이 전적으로 교육의원·교육감을 결정한다거나 하는 방식은 그 어느 것이나 헌법적으로 허용될 수 없다.(2003.3.30. 99헌바113)'

이러한 헌법재판소의 판지를 보면 지방교육 자치는 헌법상의 제도로 보장되고 있기 때문에 입법기관이 지방교육 자치를 제한하는 것이 가능하지만 제도 그 자체를 폐지하지 못한다는 것이 통설이다.

교육감 선거제도의 기본적 법적 규범과 조건

교육감 선거제도는 독립적으로 보기보다 교육위원회 제도와 연계해서 보아야 한다. 의결기관과 집행기관은 상호 밀접한 관계라 분리해서 보아서는 안 되고, 교육위원회 성격 및 구성과 연계하여 보아야 한다. 이러한 전제하에 교육감 선거제도가 갖추어야 할 기본적인 법적규범과 조건을 제시한다.

첫째, 교육 자치를 강화할 목적이어야 한다.

헌법이 강조하는 교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성을 보장·강화해야 한다. 교육 자치를 약화하는 일반지방자치와 통합해서는 안 된다. 임명제, 러닝메이트제, 정당공천제, 정당표방제, 공동등록제가 되어서는 안 된다. 임명제, 러닝메이트제는 시·도지사가 지방의회의 동의 절차를 거쳐 교육감을 일방적으로 좌우할 수 있어 교육이 일반 행정과 정치에 예속되기 때문에 위헌이라고 본다. 정당등록제 또한 시·도지사 중심의 정치적 선거로 전락하게 될 가능성이 크다.

둘째, 자치 기구는 의결기관과 집행기관이 짝으로 이루어져야 한다.

교육위원회제도와 연계하여 의결기관으로서 교육위원회제도를 부활해야 한다. 교육의원은 주민직선으로 선출한다. 교육의원의 자격요건은 10년 정도의 교육 및 교육행정 경력을 가져야 한다.

셋째, 교육의원, 교육감은 초·중등교육을 알고 교육자의 도덕적 수월성을 갖추어 신뢰할 수 있어야 한다.

정당경력자는 배제해야 한다. 교육의원의 수는 시·군·구별로 종전의 교육의원 수보다 늘린다.

넷째, 중앙정부, 지방자치단체와의 협력·연계 기능을 강화해야 한다.

교육감 직선제, 어떻게 할 것인가?

우선 단기적 방안으로 직선제를 유지하면서 보완하자. 한국교육개발원에서 시행한 교육여론조사 교육감 직선제에 대해 ‘현재와 같이 시·도교육감을 직선제로 선출하는 방안에 대해서 어떻게 생각하십니까?’라는 질문에 대한 찬반 의견은 2013년 찬성 49.9%, 반대 34.4%, 2014년 찬성 54.9%, 반대 32.8%, 2015년 찬성 47.3%, 반대 35.0%로 나타났다. 초·중·고 학부모의 경우 2015년에 찬성 51.9%, 반대 35.2%로 직선제를 지지하는 것으로 나타났다(KEDI POLL: 2015, P.110)

현행 교육감 직선제는 주민의 선거권 보장과 교육감의 주민 대표성 확보로 민주적 정당성 확립의 의미가 크다. 다만 아직 제도 시행이 오래되지 않은 상황에서 나타나는 부작용이 적지 않아 직선제에 대한 회의가 일고 폐지 주장도 나오고 있다.

그러나 폐지 주장에서 나오는 임명제나 러닝메이트제, 공동등록제 등은 지방교육자치제의 헌법 정신에 위배 된다. 직선제 시행 이후 10년도 안 되어 또다시 제도를 고치기보다 나타나는 부작용을 최소화하고 보완하는 방안을 고민하는 것이 바람직하다.

첫째, 선거홍보와 비용을 선거관리위원회가 모두 관리하는 선거공영제를 도입하자.

공동선거사무소 운영, 개인의 선거유세 및 전단배포금지, TV 공개토론회, 교육감공약검토위원회 설치·운영 등의 방안을 모색할 수 있다. 현재 직선제의 가장 큰 문제점은 과도한 선거비용과 조달장치의 문제다.

직선제 시행 이후 관련 연구들의 결론은 선거권자는 후보자를 잘 모르고, 입후보자는 돈을 많이 쓰면서 자기를 알리기 어려운 선거라는 것이다. 많은 돈이 드는 과정에서 선거부정이 생기고 재직 중 비리를 저질러 사법처리를 받는 교육감이 있다. 가장 사표가 되어야 할 지위에 있는 교육감이 비도덕적이고 학생과 주민에게 실망을 주고 교육에 대한 신뢰마저 잃게 한다.

둘째, 이미 현행 법률로 규정된 중앙정부, 일반 행정과 연계협력기구를 활성화하자.

『지방교육자치법』 제41조에 의해 설치된 ‘지방교육행정협의회’와 교육감 상호 간의 교류협력과 교육부와의 협의기구인 ‘교육감협의체’의 운영을 활성화하여야 한다.

다음으로 장기적으로 제대로 된 지방교육자치제를 수립하여야 한다.

지방교육자치제는 우리나라 법제상 가장 많은 개정을 거쳐 왔다. 미 군정기의 교육 자치 3법은 정부수립으로 실행되지 못하였고, 1949년 제정된 『교육법』에 교육 자치가 규정되어 형식적으로 시행되다가 1991년 독립적인 『지방교육자치에관한 법률』이 시행된 이후에도 32회의 개정을 거치면서 주요기구인 교육의원과 교육감의 자격, 선거제도와 교육위원회의 성격, 존폐, 일반자치와의 갈등과 통합논의 등 수 없는 우여곡절을 겪었다.

그동안 여러 유형의 지방교육자치제도를 운영하면서 과거의 제도가 헌법의 본질적 가치에 따른 지방교육자치의 이념에 더 가까운 경우도 없지 않았지만 정치적 동향에 쏠리어 오히려 헌법적 본질과 더 멀어진 제도를 채택하기도 했다. 숱한 경험을 바탕으로 이제는 지방교육자치가 헌법이 지향하는 교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성의 본질에 충실한 제도가 되도록 고쳐나가야 한다.

첫째, 무엇보다 일반지방자치와의 분리·독립 체제를 갖추면서 서로 연계·협력을 강화해야 한다.

지방행정의 효율성을 지나치게 고려하여 지방자치와 통합이나 교육 자치폐지론은 지양되어야 한다. 정부는 2013년 『지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법』(약칭:지방분권법)을 제정하고 제12조(특별행정기관의 정비)에서 ‘특별지방행정기관이 수행하고 있는 사무 중 지방자치단체가 수행하는 것이 더 효율적인 사무는 지방자치단체가 담당하도록하여야 하며, 국가는 교육 자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 하고, 교육 자치와 자치경찰제도의 실시에 관하여는 따로 법률로 정한다’고 규정하였다. 이 조항은 헌법의 교육 자치정신에 위배되는 조항으로 긴급히 개정되어야 할 것이다.

둘째, 명실상부한 자치기구가 되도록 의결기관으로서의 교육원회제도를 다시 수립하고 주민직선의 교육위원회제도를 갖추어 주민통제, 주민자치 기능을 수행해야 한다.

현재의 집행기관인 교육감 제도만으로는 온전한 자치기구라 할 수 없다.

셋째, 교육의원과 교육감의 자격요건을 강화하는 등 전문성의 원리를 충족하도록 해야 한다.

넷째, 중앙정부와의 관계에서 기관위임 사무와 고유 사무의 기준을 정하여 분쟁이 일어나지 않도록 하고 지방자치단체와 연계·협력을 강화해야 한다.

다섯째, 교육의원과 교육감은 주민직선으로 선출해야 한다. 교육위원회는 위원 중 호선으로 위원장을 선출한다. 교육감도 현재와 같이 주민직선으로 선출해야 한다.

어렵고 힘들수록 기본에 충실하여야 한다. 교육에 대한 지방분권과 주민자치, 일반 행정과의 분리·독립, 교육의원과 교육감의 전문성과 도덕적 수월성을 검증할 수 있는 자격요건도 마련해야 한다.