[2015 본지 선정 교육뉴스] ②누리과정 예산 갈등, 해법은 없나<3>

만 3~5세 영유아 무상보육과 관련한 누리과정 예산을 둘러싼 갈등이 매년 반복되고 있다. 에듀인뉴스가 조사한 '올해의 10대 교육뉴스'에서도 설문 대상자 100명 중 70명은 누리과정 예산 문제를 꼽았다. 올해도 누리과정 예산 갈등은 ‘한국사 파동’에 이어 관심이 매우 높은 사안 중 하나였다. 누리과정 예산, 무엇이 문제이고 해법은 없는 걸까?

◆ 누리과정 예산, 얼마나 필요한가?

전국의 만 3~5세에 해당하는 영유아는 137만7000명에 이른다. 여기에 해당하는 아이들의 무상보육 필요예산은 내년도에 총 4조56억원으로 추정된다. 어린이집 누리과정 2조1205억원(64만5000명), 유치원 1조8851억원(73만2000명)이 필요하다.

공립유치원은 원아 1인당 학비 6만원과 방과후 학비 5만원 등 월 11만원이 지급된다. 원 등 월 29만원이 지급된다. 누리과정 예산은 학부모에게 직접 지급하지 않고 유치원과 어린이집에 지원한다.

그동안 논란이 된 핵심 쟁점은 만 3~5세 어린이집 누리과정에 해당하는 예산이다. 지난해도 어린이집 누리과정 예산이 문제가 됐다. 지난해 말에는 목적예비비 5064억원을 추가 지원하는 방안으로 중앙정부와 시·도교육청 간의 갈등을 ‘봉합’했다.

이에 따라 올해 어린이집 누리과정 운영에 따른 소요 비용 1조7000억원 중 목적예비비로 5046억원이 지원됐다. 또한 1조원 규모의 지방채도 발행됐다. 나머지 2000억원 가량은 시·도에서 추가 지방세를 지원받아 해결했다.

올해도 정부와 국회는 지난해처럼 누리과정 예산 갈등을 ‘땜질’ 처방으로 봉합했지만, 논란이 계속되고 있다. 국회는 지난 3일 본회의에서 어린이집 누리과정 우회 지원을 위해 목적예비비 3000억원을 포함한 내년도 예산안을 통과시켰다.

하지만 시·도교육청은 여전히 어린이집 예산 1조8000억원이 부족하고 주장한다. 예산 여력이 없어 이 돈을 부담할 수 없다는 게 시·도교육청의 주장이다. 앞으로 한 달 내 갈등이 해결되지 않으면 내년 1월부터 서울, 경기 지역을 중심으로 교육비 지원이 끊기는 최악의 사태가 벌어진다.

♦ 누리과정 예산, 쟁점은?

정부는 내년에 3조9000억원의 지방채를 시·도교육청이 발행할 수 있도록 승인했고, 국회도 지난 3일 본회의에서 어린이집 누리과정 우회 지원을 위한 목적예비비 3000억원을 포함한 내년도 예산안을 통과시켰기 때문에 시·도교육청이 예산 편성을 거부할 명분이 없다는 입장이다.

그러나 전국시도교육감협의회는 시·도교육청이 발행한 지방교육채 규모가 이미 한계상황에 직면해 더 이상 발행할 수 없다는 입장이다. 실제로 시·도교육청 연도별 지방교육채 현황을 보면 2012년 2조769억원에서 2015년 10조7164억원으로 5배 이상 증가한 것으로 드러났다.

또한 정부는 내년에는 시·도교육청에 지원되는 지방교육재정교부금이 39조4000억원에서 41조2000억원으로 1조8000억원 증가할 것으로 전망되고, 국고에서 목적예비비로 3000억원을 내년도 예산에 추가 반영해 지원하기 결정했기 때문에 시·도교육청이 누리과정 예산을 편성하는 데 문제가 없다는 입장이다.

하지만, 전국시도교육감협의회 측은 인건비 자연증가 등에 따라 세입 증가 효과가 미미하다고 주장한다. 인건비 자연증가분(호봉상승, 처우개선) 약 1조2000억원, 지방채 원리금 상환액 증가분 4000억원 등을 고려하면 45조원에 이르는 누리과정 예산을 시·도교육청이 감당하기 어렵다는 입장이다.

특히 정부는 지난 10월초 지방재정법 시행령을 개정해 어린이집 누리과정 관련 비용을 시·도교육청의 의무지출경비로 명확히 규정했기 때문에 만3~5세 어린이집 누리과정 예산을 시·도교육청이 편성해야 한다는 입장이다. 이를 따르지 않을 경우 법적 대응에 나서겠다는 방침이다.

이에 대해 전국시도교육감협의회는 지방교육재정교부금은 지방자치단체가 ‘교육기관’ 및 ‘교육행정기관’의 설립·경영에 필요한 재원을 국가가 교부하기 위해 제정한 법률임에도 ‘교육기관’ 및 ‘교육행정기관’이 아닌 ‘보육기관’(어린이집) 지원을 위한 누리과정 예산을 시·도교육청의 의무지출경비로 지정, 예산편성을 하려는 ‘지방재정법 시행령’ 개정은 지방교육재정교부금법의 입법 취지를 벗어난 것이라고 반박한다. 교부금에 대한 예산 편성권은 교육감에게 있는 만큼 정부가 임의로 강제 편성할 수 없다는 것이 시·도교육청의 입장이다.

♦ 지방 교육재정 상황은?

정부는 누리과정 적용 대상을 확대하면서 2011년에 만들어진 '중기(2011~2015년) 국가재정운용계획' 상의 '지방교육재정교부금 추정치'를 근거로 들었다.

정부는 2011년 누리과정 계획 수립 시 지방교육재정교부금 규모가 2011년 35조3000억원에서 향후 내국세의 안정적인 증가 등으로 연평균 8.2% 증가하여 2015년 14조1000억원이 늘어난 49조3954억원에 이를 것으로 예측했다. 그러나 2015년도 실제 지방교육재정교부금은 4조1000억원 늘어난 39조4000억원에 그쳤다. 무려 10조원의 차액이 발생할 정도로 추계가 빗나갔다.

시·도교육청은 지방교육재정교부금의 규모가 2015년 39조4000억원으로 2012년의 39조2000억원에 비해 2000억원 밖에 증가하지 않았음에도 4조원에 이르는 누리과정사업비 전액을 시·도교육청이 부담하기 어렵다는 입장이다. 또한 시·도교육청이 지방교육재정교부금의 증가가 없는 상황에서 4조원에 이르는 누리과정 예산을 전액 부담할 경우 초·중등 교육비 축소로 이어져 초·중등 학생의 학습권이 침해될 우려가 있다고 주장한다.

실제로 지방교육재정의 90.9%(48조4000억원)는 교직원인건비, 학교신증설비, 학교운영비, 지방채상환 등의 경직성 경비로 시·도교육청의 가용재원은 9.1%(4조8000억원) 수준에 불과하다. 이 중 어린이집 보육료 지원액은 가용재원의 41.8%(2조원) 규모로 지방교육재정교부금에 대한 증가 없이는 해결책이 나오기 어려운 실정이다.

시·도교육청의 이 같은 입장에 대해 감사원과 교육부 등은 지방교육재정교부금 제도 및 주요사업 운영실태 등에 관해 조사에 나서는 등 시·도교육청 압박에 나서고 있다. 감사원은 지방 교육재정의 재정비가 필요하다며 지방교육재정 대책, 지방교육재정교부금 운용, 시·도교육청 재정운용 및 관리, 사립학교 재정운용 등 4가지 분야에 대한 집중 점검에 나서기도 했다.<계속>

♦ 10대 교육뉴스, 어떻게 선정했나

에듀인뉴스는 교육전문가와 현장교원으로 구성된 2015년 10대 교육뉴스 선정 자문단을 구성했다. 자문단에서 제안된 교육분야에 영향력이 있으면서, 다양한 활동을 하고 있는 교육계 인사를 중심으로 설문대상자 100명을 최종 선정했다.

지난 9일부터 13일까지 최종 설문대상자인 교육부, 교육청, 대학, 유치원 및 초·중·고교, 학부모, 학생 등 교육관계자 100명을 대상으로 인터넷을 통해 조사대상자에 특화된 설문조사를 진행했다.

조사는 에듀인뉴스가 10대 교육뉴스 선정 자문단과 함께 선정한 2015년 동안 가장 많이 논란이 되었던 교육문제 20개를 제시하고, 응답자가 무작위로 10개를 선정하는 방식으로 진행됐다. 응답자들이 선정한 올해의 10대 교육뉴스 중에는 교육적으로 도움이 되지 않는 사건·사고도 있었고, 소모적인 논란만 벌인 경우도 있다. 또한 다른 것에 비해 큰 반향은 없었지만, 교육적으로 의미 있는 정책이 10대 뉴스에 선정된 경우도 있다.

에듀인뉴스는 응답자가 뽑은 10대 교육뉴스를 기준으로 관련성이 깊은 내용을 종합해 올해의 10대 교육뉴스를 최종 선정했다. 에듀인뉴스팀은 주제별로 현안 문제점을 진단하고, 대안을 모색하는 기사를 연재한다.